从选择优势到社会责任

《中华人民共和国民办教育促进法》在2016年修改后，与之配套的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）经过数年的修订终于颁布了。这么长的时间才完成《实施条例》的修订，原因在于需要政策制定者征求和协调各方面的意见，站在国家发展大局和国家治理背景下对各种问题加以审视，从而做出判断和决策。《实施条例》修订过程历时之久，反映了这项工作的复杂性和艰巨性。社会各界期盼该条例的通过和实施，可以有效地落实《中华人民共和国民办教育促进法》，可以推动民办教育以及整个教育系统的发展。但是，事物复杂性和矛盾关系并没有消失，所以要做好在实践中逐步应对新出现的问题和不断完善管理办法的准备。

　　民办教育经过四十年的发展，取得了令人瞩目的成绩，对于解决办学经费短缺、教育供给不足和促进教育多样化，发挥了积极的促进作用。随着民办教育的发展和壮大，民办教育的质量在某些学段和某些方面甚至超过了公办教育，形成了相对优势。例如，在我国某些地方，小升初时，成绩好的学生优先选择民办学校，这些生源又多来自收入高的优势家庭；相反，来自普通家庭成绩较差的学生缺少选择能力，不得不到普惠性的公办学校去上学。于是，在民办与公办学校之间形成一定的阶层格局。在高中阶段，有些民办学校采取非常规手段，用高价购买高分复读生的办法，提高自身的升学率，或者采取不符合学生成长规律的办法，通过减少休息时间来延长学习时间，用伤害学生身体作为代价来换取考试高分。上述问题是不能完全依靠市场竞争机制来解决的。众所周知，社会分化在拉美国家有突出的反映，社会优势人群的子女先选择缴费的优质私立中小学接受教育，然后再进入免费或低收费的优质公立高等学校，形成了与贫困家庭孩子不同的发展路径。2007年，我随教育部的一个代表团去墨西哥和智利考察，耳闻目睹地注意到了这种差异格局。由于中国和拉美之间的相似性，有些人将我国教育的发展状况比喻为“拉美化”，这是一种警示。

　　收入差距的拉大和阶层的分化和固化，一直是各国政府予以避免和解决的问题，因为它是造成社会矛盾和冲突的根源。教育对于社会分层的后置性特征被认为是改变社会成员出身先赋差距的手段，但是如果教育不但不能发挥缩小社会差距的作用，反而演化为维持甚至扩大社会差距的手段，则自然会使人感到担忧。哥伦比亚大学亨利·列文教授提出评价私立教育发展的四个指标，它们分别是：扩大教育选择机会、提高教育资源配置效率、增加社会公平和增强社会凝聚力。在四个指标中，有两个指标与效率有关，另外两个指标与公平有关。可见，任何国家在发展私立教育时，都要兼顾和平衡效率与公平之间的关系。在某些国家，私立教育与优势人群联系在一起；相反，在另外一些国家，私立教育则与弱势人群相伴。这些国家的政府就面临着破除这种固化关系的责任。

　　许多事实和相关研究表明，控制和缩小社会差距已经成为我国新时期需要特别关注的一个问题。这在《实施条例》中就有所体现，政府想要通过该条例的颁布，促进公办与民办学校之间的有序竞争，更好地维护教育公平。《实施条例》第三十一条指出，民办学校要“与公办学校同期招生”，“实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区招生”。“实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生”。这些管理措施就是上述意图的具体表现。

　　我国民办教育从弱到强的发展过程，印证了私立教育发展过程中选择优势的规律。具体到我国就是，在过去，民办学校可以采取提前招生和扩大招生范围的途径，从而扩大优质生源，在教师招聘过程中，也可以采取高待遇等措施，从而吸引到优质师资，在优质师生结合情况下，形成了民办学校的优势。相反，公立学校则处于选择的劣势端，成为学生的次优选择。《实施条例》期望保证公办学校与民办学校在招生时处于同一起跑线上，避免民办学校与高收入阶层的结合、公办学校与弱势人群的结合。

　　在《实施条例》的规范下，是否会完全或者很快扭转过去的态势，仍然需要经过社会实践来加以检验，也需要政府部门的智慧行为。但是，对于民办学校而言，无疑面临着新的挑战和机遇，迫使其将从过去选择优势走向社会责任。在失去择优的情况下，民办学校只有增强其社会责任感和公益性，学会帮助弱势群体学生获得成长和发展，才能具备新形势下的竞争能力，继续其办学活力。（北京大学教育学院党委书记阎凤桥）

（原始来源：2021-05-17司法部官网）

贯彻实施条例 推进民办教育高质量发展

近日，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）正式颁布，这是我国民办教育发展进程中的一件大事。

　　民办教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分。改革开放以来，民办教育事业不断发展壮大，形成了从学前教育到高等教育、从学历教育到非学历教育，层次类型多样、充满生机活力的发展局面。2019年，全国共有民办学校19.15万所，招生1774.33万人，在校生5616.61万人，分别占全国各级各类学校的36.13%、23.17%、19.92%。40多年来，民办教育有效增加了教育服务供给，满足了人民群众多层次、个性化的教育需求；改变了政府办学的单一教育体制，为教育改革实践提供了新鲜经验；培养了数以千万的各类人才，为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了历史性贡献。

　　为全面实现国家治理体系和治理能力现代化的深化改革目标，2016年以来我国民办教育领域加快改革，不断完善法律法规和政策体系，修订颁布《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》），出台了一系列配套政策，民办教育关键领域和重要环节取得了突破性进展。为贯彻落实《民办教育促进法》，有关部门多次征求意见、反复研究修订《实施条例》。新颁布的《实施条例》厘清了民办教育发展的关键性问题，回应了民办教育领域多方主体的利益诉求，法律责任更加明确和严格，体现了党中央、国务院对新时代民办教育的形势新判断、发展新定位、制度新安排，体现了依法治教的决心以及国家教育管理的严肃性，有利于积极引导民办教育发展预期。

　　第一，明确强化支持和规范管理的主线

　　进入新时代，我国教育发展与改革环境经历着深刻变化，人民日益增长的对优质教育资源的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾日渐凸显。民办教育在满足多样化教育需求方面具有体制机制和办学效能等方面的优势，在推进教育现代化进程中大有可为。《实施条例》突出了民办教育的公益性，回归了民办教育的本质。

　　一方面，鼓励和支持社会力量办学。《实施条例》旗帜鲜明支持民办教育，突出了促进民办教育健康、有序发展的立法原意。明确了对民办教育在财政扶持、税收优惠、用地保障等方面的政策措施，加大了对非营利性民办学校的支持力度；鼓励金融保险机构为民办学校融资、风险保障提供服务；充分尊重中国特色社会主义市场经济的发展规律，承认个人作为民事商事主体的资格，认可个人与法人作为民办学校举办者的权利以及办学权，彰显了法治精神。

　　另一方面，维护教育秩序和受教育者的合法权益。《实施条例》强调义务教育的国家性，明确义务教育阶段禁止关联交易，通过国家权威保障教育的公益性、普惠性与高品质；规范民办学校的运行和管理，调整对举办或者实际控制多所民办学校举办者的办学要求，限制通过资本运作方式控制非营利性学校进行获利的行为；要求利用互联网技术在线办学的行为应符合有关规定；完善民办学校收费管理机制、举办者变更机制、关联交易监管机制等。

　　总体来看，《实施条例》的颁布实施有利于推进民办教育和民办学校更为规范、更有效率、更高质量、更具特色的可持续发展。

　　第二，构建公办教育与民办教育协调发展的新格局

　　虽然公办教育与民办教育的法人属性、经费来源不同，但教育公益性和办学方向是一致的，同样承担着培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的使命。办好人民满意的教育，加快实现教育现代化，建设教育强国，完全依赖政府投入是不够的，吸引和鼓励民间资本进入教育领域，促进公办教育与民办教育协调发展势在必行。

　　首先，针对近年来民办学校提前招生、跨区域掐尖招生导致影响教育生态等问题，《实施条例》明确了对义务教育阶段民办学校规范办学的要求，强化各地政府依法履行实施义务教育的职责，对义务教育实行“公民同招”，要求实施义务教育的民办学校在审批机关管辖区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理，不得提前招生。

　　其次，针对利用国有企业等平台举办“国有民办”学校、公办学校参与举办民办学校、挤压公办学校和其他民办学校生存环境的问题，《实施条例》规范了地方政府、公办学校参与办学的行为，禁止各地政府利用国企、公办教育资源举办或参与举办实施义务教育的民办学校。同时规定，任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

　　最后，《实施条例》倡导职业教育与民办学校的结合，支持民办学校大力开展职业教育，支持公办学校和民办学校在职业教育领域的合作，鼓励和支持社会各界特别是企业支持和参与职业教育，积极推动职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，形成职业教育发展的新格局。

　　总之，《实施条例》根据我国教育发展阶段、环境和条件的变化，准确把握公办、民办教育的地位和作用，重塑教育事业发展体系，构建公办与民办教育协调发展的新格局。

　　第三，以共建共治共享开拓民办教育改革发展的新局面

　　十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。民办教育的高质量发展离不开政府部门、社会力量、民办学校及其师生的共同参与。

　　首先，《实施条例》落实了不同教育权限的实施主体，明确了各级政府的行政权限；加强党对民办学校的领导，保证民办学校的正确办学方向；综合运用教育领域之外成熟的法律法规体系，对民办教育进行综合管理，在民法典确认营利与非营利法人分类之后，市场主体可以依法按照自身的需求来选择进入教育市场的组织形式，充分尊重了市场资源配置手段的作用；细化和完善分类管理制度，依法明确对两类民办学校的差异化扶持政策，清晰界定政府支持和规范、管理和监督民办教育的权责范围；要求各地在推进分类管理改革时应保障受教育者、教职工和举办者的合法权益，让改革红利惠及民办教育所有相关主体。

　　其次，《实施条例》依法明确了民办学校与公办学校的同等法律地位。重申民办学校依法办学、自主管理、法人财产、同等招生等方面的权利，鼓励引导民办学校提高质量、优化结构、办出特色，满足多样化教育需求；要求各地优先扶持办学质量高、特色明显、社会效益显著的民办学校。

　　最后，《实施条例》依法保障民办学校举办者及师生合法权益，要求各地对有突出贡献的优秀民办学校举办者，按照有关规定给予奖励和表彰，并明确举办者变更后可以依法依规获得相应收益。《实施条例》前瞻性地考虑了民办教育健康发展的规律以及成长空间，明确了民办学校教师在法律身份、待遇保障、合同管理、职务聘任、表彰奖励、申请科研项目、交流培训等方面的权利；要求各地各校保障受教育者在升学、就业、社会优待、享受奖助贷等方面的权利。

　　总之，《实施条例》的颁布有利于积极调动各方力量，凝聚改革发展共识与合力，形成公办教育与民办教育共同发展的新局面，支撑《民办教育促进法》立法目的的实现。（国家教育咨询委员会委员、北京师范大学教育学部教授钟秉林）

旗帜鲜明支持非营利民办学校优先发展

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在对未来一个时期国家总体事业发展制定新蓝图的基础上，专门就教育改革发展作出新擘画，明确提出要“建设高质量教育体系……支持和规范民办教育发展，规范校外培训机构。”根据相关部署，“十四五”期间，国家层面将深入实施非营利性和营利性民办教育分类管理，全面落实民办教育促进法及其实施条例精神，积极鼓励社会力量依法兴办教育，促进民办教育持续健康发展。在这其中，顺应世界私立教育发展潮流，弘扬教育公益属性，实施差别化扶持政策，优先引导社会力量举办非营利性民办学校，无疑是主打制度导向。

　　一、非营利性办学是世界私立教育主要形态

　　研究发现，自1970年代以来，随着西方国家经济社会的发展以及人们教育消费观念的变化，源于需求拉动和利益驱动等多种原因，一些国家和地区的营利性私立学校得以逐步兴起，且以美国营利性私立学校发展最为充分。在美国的私立高校中，存在为数不少的营利性私立高等教育机构，其中就有像阿波罗教育集团（菲尼克斯大学为其所属）、德夫里教育公司等教育类上市公司。需要指出的是，美国营利性大学长期被排除在正规高等教育机构之外，直到1996年美国教育部重新定义高等教育机构之后，它们才被官方所逐渐认可。营利性大学与非营利性大学的根本区别在于，前者的主要目标不是为社会做贡献而是为了获得商业成功。正因如此，这些营利性大学在申报时一般都按公司法人对待，不但要依法照章纳税，而且得不到各种基金会、个人捐赠者、联邦政府、州政府以及地方政府的捐赠款和财政资助。

　　进入1990年代以来，受经济不景气等因素影响，一些西方国家开始推进公立教育民营化改革，某种程度放松了对私立教育（包括营利性私立教育）发展的管制，也由此促使营利性学校在更多国家及地区得以诞生。诸如，英国、印度、俄罗斯、菲律宾、新加坡、马来西亚等国家都出现了一些营利性教育公司或私立教育机构。但是，纵观各国及相关地区私立教育立法和行政规制情况，当今世界私立学校的主流部分仍然是公益性、非营利的，商业化、营利性学校目前还不为多数国家及地区的法律所许可。即便少数国家及地区允许或默认营利性教育机构存在，其营利性教育机构所从事的主营业务也主要是成人教育、培训教育或其他非学历教育活动。虽然美国等极少数国家的营利性教育机构可以提供学历教育服务，但其所发放的学历文凭、学位证书及学业证明也都是机构自身所发，而非由政府（教育行政部门）所发或背书。

　　就私立学校的法人属性而言，大陆法系国家一般将之归为私法人中的财团法人，属于非营利性法人，而且其设立及运行都要受到严格的法律规制和行政管制。在法国，办学者在申请设立私立教育机构时，必须在协会、基金会和企业三者中进行选择，绝大多数私立学校最终注册的都是“进行不以营利为目的的经常性共同活动的协约组织”（也即协会），而登记为企业的营利性学校在整个教育系统中的占比不足5%。在日本，根据《私立学校法》规定，私立学校必须由依法设立的学校法人来设立；而作为财团法人的一种类型，私立学校一般都是非营利机构，不得从事法律规定以外的营利性活动。在韩国，法律规定非营利性学校必须是学校法人，政府明确禁止私立大学成为营利性学校；在税收政策上，只有非营利性学校的社会捐赠可抵税，而营利性教育机构的社会捐赠则不能为捐助人抵税。

　　二、新法新政鼓励非营利民办学校优先发展

　　从经济学属性上分析，不同于一般私人物品，教育尤其学历教育具有准公共产品的特征。如上所述，由于教育特别是义务教育具有很强的外部性，世界上很多国家及地区都尽可能将教育纳入政府“公共服务”覆盖范畴，或者只允许社会力量（民间组织）举办非营利性质的私立教育，以最大程度保障其公益属性。中国特色社会主义基本性质和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，决定了我国的办学体制必须坚持以政府主导和以公办教育为主体，在此前提下，鼓励全社会积极参与办学活动。根据《宪法》及《教育法》的规定，各级各类教育活动都必须符合国家和社会公共利益。

　　从现阶段基本国情出发，为了更好鼓励和促进社会力量兴办教育事业，破解因法人属性不清而导致的一系列制度瓶颈和政策障碍，党中央决定按照举办者是否要求获得办学收益，对民办学校实施非营利性和营利性法人分类管理改革。以 2016年前后教育法律一揽子修订和系列民办教育新政的颁布与实施为标志，我国民办教育宏观治理进入了“分类登记、分类管理、分类扶持、分类规范”的新阶段。

　　根据修订后《民办教育促进法》第十九条的规定，除了不得设立实施义务教育的营利性民办学校外，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。而出于维护教育公益性及公平性考量，近期国家层面相关文件则明确强调，要积极引导社会力量举办非营利性民办学校，坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位。按照非营利性和营利性民办学校分类管理的总体框架，与民办教育促进法有机衔接，新近颁布的《民办教育促进法实施条例》进一步理清并明确了两类不同学校所适用的差别化扶持政策。毫无疑问，总的价值导向是，重点引导、优先扶持非营利性办学。因此，修订后的民办教育促进法及其实施条例都在财政资助、税收优惠、用地政策、教师待遇等方面，对非营利性民办学校作了更加有利的政策安排，以支持其内涵建设、特色培育与质量提升。

　　不仅如此，为营造良好教育生态、治理资本过度介入导致学前教育和义务教育公益性缺失等问题，2018年11月中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》强调，要对民办园限期实施分类管理，遏制过度逐利行为。2019年2月中办、国办印发《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》提出，要“合理控制民办义务教育阶段办学规模”。2020年9月1日中央深改委第十五次会议审议通过《关于规范民办义务教育发展的实施意见》，要求各级党委、政府要坚持国家举办义务教育，确保义务教育公益属性，办好办强公办义务教育，同时强调要规范民办义务教育发展，强化民办义务教育规范管理。这次实施条例的修订较好吸收了上述重要文件精神，在相关条款中就如何深入规范民办学前教育和义务教育发展、更好凸显教育公益属性问题，作了更加清晰而明确的规定。

　　三、依法落实非营利民办学校相关扶持政策

　　实践表明，各级各类民办教育尤其是非营利性民办学校不断兴起和发展，有效增加了教育服务供给，有力促进了教育制度创新，为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献。面向“十四五”乃至2035年，为确保我国教育现代化宏伟目标的实现，加快建成高质量教育体系，既需要持续加大财政性教育经费投入，深入办好办强公办教育；也需要全面深化办学体制改革，继续鼓励和支持社会力量参与办学。为此，各地要深入落实民办教育促进法及其实施条例精神，以实行分类管理为突破口，在依法为营利性民办教育留足必要空间的同时，要创新体制机制，完善配套政策，重点扶持非营利性民办学校优先发展。

　　1.对非营利性民办学校实施优先准入政策。在符合地方经济社会发展规划的前提下，对新设民办学校实施许可时，优先审批普惠性民办园及其他非营利性民办学校，并积极鼓励以捐资、设立基金会等方式依法举办非营利性民办学校。同时，在设立审批民办学校时，还要做到“四个严禁”：严禁实施义务教育的公办学校转设或新设民办学校；严禁地方政府利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校；严禁除了职业院校外的其他公办学校举办或者参与举办营利性民办学校；严禁在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校。

　　2.依法落实非营利性民办学校平等待遇。各级政府要完善制度政策，依法设立民办教育发展专项资金，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持；按照与公办学校同等原则，给予非营利性民办学校税收优惠政策，并以划拨等方式对于新建、扩建非营利性民办学校给予用地优惠；对企业办的各类学校、幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税，对企业（个人）支持教育事业的公益性捐赠支出，按照税法有关规定准予在计算应纳税所得额（个人所得税）时扣除。此外，对于义务教育阶段民办学校和普惠性民办园要按照相关政策规定，全面落实不低于同一学段公办学校及公办园的津贴标准。

　　3.充分保障非营利性民办学校自主办学。扩大非营利性民办高等学校和中等职业学校专业设置自主权，允许民办中小学校在完成国家规定课程前提下自主开展教育教学活动；保障实施学前教育、学历教育的民办学校在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生（实施义务教育的民办学校应在审批机关管辖的区域内招生，并纳入审批机关所在地统一管理）；允许非营利性民办学校收费通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价；依照有关法律及行政法规的规定经审批同意后，对于符合学位授予条件、实施高等学历教育的非营利性民办学校，可优先给予相应的学位授予资格。

　　4.全面加强非营利性民办学校规范管理。一要全面加强党的领导和党的建设，确保非营利性民办办学始终坚持社会主义办学方向，始终坚持教育公益属性，始终坚持立德树人根本任务。二要不断完善学校章程建设，建立健全决策-执行-监督三位一体、既相互制衡又相互协调的法人治理结构，全面强化非营利性民办学校的自律机制。三要切实加强资产财务监管，深入规范举办者主体变更行为，严格规制各类灰色关联交易，杜绝非营利性民办学校举办者（办学者）以非营利性之名行营利之实。四要规范非营利性民办学校招生工作，破除集团化办学所形成的行业垄断，防控过度资本化及各种失范行为所带来的办学风险。（上海教科院民办教育研究所所长董圣足）

新民促法实施条例的四个突出政策导向

《民办教育促进法实施条例》是国务院根据《民办教育促进法》制定的行政法规，体现政府对民办教育支持和规范的总体要求。2016年11月7日公布的《全国人大常委会关于修改民办教育促进法的决定》，确立了营利性和非营利性民办学校分类管理的法律框架，对相关法律法规和政策调整提出了迫切需求。2018年8月10日，司法部公布了《民办教育促进法实施条例修订草案（送审稿）》向社会征求意见，引发了社会各界关注。近日，新的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）正式颁布，对一些争议中的问题一锤定音，成为制定新时代民办教育政策的操作性依据，对未来民办教育发展影响重大。总的来看，新的《实施条例》有以下几个鲜明导向：

　　一是突出党的全面领导，保证社会主义办学方向。《民办教育促进法》指出，民办教育是“社会主义教育事业的组成部分”，明确了我国民办教育的根本属性和各级各类民办学校的社会主义办学方向。党的全面领导是坚持社会主义办学方向的根本保证，贯彻党的教育方针、培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人是公办和民办教育共同的根本任务。2017年1月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》突出强调民办教育立德树人宗旨，专题提出加强党对民办学校的领导的具体要求。新《实施条例》第4条规定“民办学校应当坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性，落实立德树人根本任务”，将相关要求法制化。

　　为夯实民办学校党组织的职能，第4条规定，“民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策，依据法律、本条例和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督”；第26条进一步要求，民办学校决策机构应当包括党组织负责人。为保证学校管理、教育教学的政治方向和意识形态安全，新《实施条例》对学校决策机构负责人和校长资格的资格做出进一步规范，第25条规定，学校决策机构的负责人“应当具有中华人民共和国国籍”；第二十六条规定，实施义务教育的民办学校，其决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍。同时，《实施条例》严格规范境外教材和课程的使用，第29条规定，民办学校“使用境外教材的，应当符合国家有关规定”，“实施义务教育的民办学校不得使用境外教材。

　　二是突出强化政府责任，分级分类规范和支持。支持和规范民办教育，是党中央对于发展民办教育提出的总思路、总要求，也是各级党委政府的重要职责。新时代的民办教育，需要与公办教育一道解决教育领域不平衡不充分发展问题，应更加充分体现对公益性和公平性的追求，这就必须进一步强化政府提供公共教育服务的责任。例如，建设普惠性学前教育公共服务体系，就必须完善对普惠性民办学前教育的财政资助体系和政策支持体系；让民办中小学承担国家义务教育职能，就必须发挥政府财政的作用、完善资助标准，并建立质量监管、督导评估机制。《实施条例》第3条首次以法规形式明确政府发展民办教育的职责：“各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育，保障民办学校依法办学、自主管理，鼓励、引导民办学校提高质量、办出特色，满足多样化教育需求”。与旧版相比，新版《实施条例》在财政专项资金、生均经费、购买服务、用地政策、教师优待、监督管理等方面，制定了更为明确、具体的措施。

　　各级各类民办教育的公共服务程度和属性不同、发展要求不同，政府支持和规范的侧重点也不同。例如，义务教育是完全由政府提供的基本公共服务，民办初中和小学只是面向部分有特殊需求的家庭提供选择；而职业教育正处于大改革、大发展时期，办学体制趋向更加多元化、体制机制趋向更加灵活开放。这次《实施条例》修改鲜明体现了对民办初中学小学的规范和限制倾向，第15条规定：“地方人民政府及其有关部门应当依法履行实施义务教育的职责。设立实施义务教育的民办学校，应当符合当地义务教育发展规划”；第8条规定，“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”；第7条规定，“实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校”，同时，对非义务教育特别是民办职业教育则提出了较为宽松的规定：第7条提出，”实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”；第9条进一步明确，“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校”。

　　三是突出公益性办学，加强非营利学校监管。“公益性事业”是《民办教育促进法》给予民办教育的明确定位，也是教育事业本身的固有属性。由于历史的原因，改革开放后民办教育恢复以来，投资办学、获取合理回报一直是社会力量举办教育的主要发展方式，民办教育在学校的非营利属性和市场化投资回报的政策法律夹缝中发展壮大。2017年开始实施的《民办教育促进法》，明确了营利性和非营利性民办学校分类管理的法律框架，国务院有关部委依此制定了《营利性民办学校监督管理实施细则》，加上《公司法》和其他市场监管法律法规，营利性民办学校监督管理体系已经相对完善。同时，非营利性民办学校的监管的相关法律法规却不够系统、不够细致，存在不少空白，对非营利性民办学校的规范不够有力，导致各种不规范办学行为。在非营利性办学必将成为民办教育主流的情况下，完善非营利性民办学校监管措施，应成为深入推进营利性与非营利性民办学校分类管理的重点任务。

　　《实施条例》明确、细化了一系列专门针对非营利性民办学校的监管规定。对公办学校举办和参与举办非营利性民办学校，第7条规定：“不得以管理费等方式取得和变相取得办学收益”。对非营利性学校参与集团化办学，第13条规定，同时举办或实际控制多所民办学校的，“不得改变所举办和实际控制的民办学校的非营利性质，不得以管理费等方式直接或者间接取得办学收益”，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校”。对非营利性学校资金监管，第44条规定，“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。有关主管部门应当对该账户实施监督”。在非营利性学校关联交易方面，第45条规定，“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易”，“ 教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查”。据此，未来政府对非营利性民办学校的规范和监管力度将会加大。

　　四是突出解决焦点问题，营造健康教育生态。集团化办学、关联交易、学校举办者变更、义务教育和高中学校跨区域招生等，本是民办学校办学过程中正常行为，在原来的《民办教育促进法》及其实施条例中，并没有提出更多规范措施。然而，在寻利性资本大规模进入教育领域、在营利性与非营利性民办学校分类管理的背景下，这些行为可能成为有些举办者和投资人进行学校资产市场化运作、谋取非营利性学校办学结余、规避分类管理法律规定的途径，给学校资产资金安全、学校独立办学权、师生权益以及地方教育生态带来负面影响。从《民办教育促进法实施条例修订草案（送审稿）》公开征求意见起，政府针对这些行为的法规尺度，成为民办教育业界关心的焦点问题。《实施条例》针对这些问题明确了一系列规定，但并未出现“一刀切”做法，为民办学校合法合规的集团化办学、购买服务、变更举办者和招生自主权留出了空间。

　　除上述对非营利性学校的特别规定外，对于集团化办学，《实施条例》第13条明确了举办者对旗下多所学校的监督管理职责，并要求建立相应质量保障机制，保障学校独立办学权和学校资产管理使用权。为防止学校举办者变更变成单纯的学校买卖行为，第12条规定，民办学校举办者变更“不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益”；为防止法人举办者股权变更绕过教育行政部门监管，本条还规定，“控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示”。对民办学校与利益关联方进行交易，第四十五条规定，义务教育学校以外的“民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益”；“有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查”。对于民办中小学跨区域招生，第31条肯定了民学校招生自主权：“实施学前教育、学历教育的民办学校，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生”；同时对民办中小学招生范围进行了限定：“实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生”。（教育部教育发展研究中心首席专家，综合研究部主任、民办教育研究所所长，研究员王烽）

以务实与改革精神落实《民办教育促进法实施条例》

《民办教育促进法实施条例》（下文简称《实施条例》）近日颁布。《实施条例》明确，实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校。任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校。实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。

　　我国现行的《民办教育促进法》于2016年11月通过修订，2017年9月1日起施行。对于这次《民办教育促进法》修订，舆论最为关注的对民办学校实行分类管理，按照新修订的《民办教育促进法》，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。在新修订的《民办教育促进法》实施后，民办教育从业者都期待《民办教育促进法实施条例》能尽快出台，以细化解决实行分类管理后民办教育举办者、办学者与教育者、受教育者十分关切的问题，尤其是消除非营利性与营利性的模糊空间，优化促进非营利性民办学校与营利性民办学校规范办学，健康发展的制度环境。

　　总体看来，《实施条例》的制定十分谨慎，是务实与改革相结合，既尊重当前民办教育发展的现实，保护民办教育举办者的权利，同时，也体现分类管理改革的精神。

　　《实施条例》的制订，经过了充分的论证。2018年8月，《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》发布，当时，送审稿确定的“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益”以及“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”引发民办教育从业者和社会舆论广泛关注。

　　比如“送审稿”中规定，公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校，则义务教育公办学校经过主管部门批准，是可以举办非营利民办学校的；实施职业教育的公办学校，按规定也不允许举办营利性民办学校。这并不符合发展义务教育与职业教育的改革方向。提高义务教育质量，推进义务教育均衡，缓解义务教育阶段的择校热，需要政府部门履行更多投入职责。发展职业教育，则需要引入更多社会资源。而对于“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”，舆论质疑，这一条仅仅适合实施集团化办学的社会组织吗？另外，现实中，存在社会组织控制非营利高中学校，以及非营利高校的情况，怎么处理这一类问题?

　　正式颁布的《实施条例》积极回应了这些问题。这也意味着，《实施条例》的制定，广泛听取了各界的意见，集思广益，使《实施条例》具有更强的现实针对性。《实施条例》明确，“实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。”按照这一规定，所有实施义务教育的公办学校均不能举办或者参与举办任何民办学校，界定十分清晰，落实《实施条例》，也就要求举办或者参与举办民办学校的义务教育公办学校全部退出举办。这一规定，则对实施职业教育的公办学校举办或参与举办实施职业教育的营利性学校持开放态度，有利于吸引更多社会资源进入职业教育领域，推进职业教育发展。

　　正式颁布的《实施条例》还明确，“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校。”这就消除了模糊地带，营利性机构不能采取协议控制等方式，把义务教育与非营利的学前教育纳入，这会消解实施分类管理的意义，影响义务教育和学前教育的普惠性。也尊重民办教育发展的现实，从现实看，高中阶段的非营利民办学校与职业教育、高等教育的非营利民办学校，即便被社会组织通过协议控制，对高中教育和职业教育、高等教育的整体发展影响不大。当然，前提必须是依法办学，不能公办民办不分办学。《实施条例》规定，公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。

　　《实施条例》也直面关联交易这一问题，在“民办学校的资产与财务管理”这一部分，明确实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。这确立了关联交易的合法性，但禁止义务教育阶段民办学校的关联交易，划定了进行关联交易的红线。

　　概而言之，《实施条例》的颁布，对落实《民办教育促进法》，构建健康的教育发展生态极为重要。也必须意识到，教育生态的构建是复杂的，在具体落实《实施条例》时，要坚持问题导向，以改革的精神直面现实问题。（21世纪教育研究院院长 熊丙奇）

信息来源：根据教育部官网2021-5-17日

新闻-专栏：解读新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》摘编