按照举办者是否要求获得办学收益，对民办学校实施非营利性和营利性分类管理改革（“两分法”），是党中央立足我国基本国情所作出的重大战略部署，其宗旨是为了从根本上破解长期制约民办教育发展的诸多瓶颈问题。

一、民办教育分类管理是如何形成的

“两分法”分类管理虽动议较早，2002年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）立法时就曾经一度被提上议程。但囿于现实条件、认知水平和立法资源等因素，对此争议颇大，各利益相关者据于不同视角、立于不同立场，持有相左观点、发出多种声音，以致《民办教育促进法》最终没有采取“两分法”，而是采取了折中办法，即在确立民办教育也是社会主义公益性事业的大前提下，将民办学校细分为捐资举办、出资举办且不要求经济回报、出资举办但要求取得合理回报的民办学校，以及在工商行政部门登记注册的经营性培训教育机构等四种类型。这就是所谓的“四分法”。

然而，由于民办教育“四分法”及其相关政策设计与当时仍在施行中的法律法规及行政规章之间，缺乏衔接配套，存在诸多不一致、不协调之处，故在《民办教育促进法》颁布施行十多年来的实践中，并未得到各级政府相关部门的普遍认同和自觉遵循，导致该法的一些规定形同虚设，缺少强制力和执行力。为破解这一难题，稳妥推进民办学校分类管理，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》专门作出部署，提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。随后发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》进一步明确，要“逐步建立民办学校分类管理制度”，按照“学校自愿选择、政府分类管理”原则，开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点，逐步建立分类管理制度和监管机制。2011年初，国务院办公厅发文将上海、浙江、广东深圳和吉林华桥外国语学院列为“3+1”分类管理改革的试点地区（院校），这些地区及院校的探索，为全国范围内稳步推行分类管理提供了经验和借鉴。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的高度重视和直接推动下，为深入解决法律法规以及宏观政策间的冲突抵牾，一系列涉及民办教育的新法新政得以修订、颁行，对民办学校的法人类属、产权归属、政策扶持及管理监督等制度重新进行了系统的顶层设计，为最大范围调和各种矛盾、统合各方利益，理顺了思路，开创了新局。2015年12月27日召开的全国人大常委会第18次会议先期审议通过了《教育法》和《高等教育法》修订案，取消了对于举办营利性学校的禁止性规定，为探索营利性与非营利性民办学校分类管理提供了法律依据。《民办教育促进法》修订虽几经周折，但最终于2016年11月7日通过全国人大常委会第3次审议，从而在法律层面明确了非营利性与营利性民办学校的分类标准，确立了两类学校各自适用的政策体系。随后，2016年12月29日《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布。与新法及《若干意见》相配套，2016年12月30日，教育部等部委联合颁布《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。至此，国家层面对民办学校实施分类管理的大局落定，方向更加明确，路径逐步清晰。国家层面系列新法新政的出台及施行，标志着我国民办教育发展进入非营利性和营利性分类管理新时代。

二、分类管理下民办教育的未来走向

1、公平而有质量的民办教育

未来分类管理改革下的民办教育将在三个方面发生变化：

（1）民办教育供给将从总量增长向优化结构布局转变

过去很长一个时期，民办教育发展的主要目标是扩大供给总量，解决“有学上”的问题。而在教育规模和普及程度达到一定水平之后，教育供求关系将发生重大变化，从“卖方市场”走向“买方市场”。因此，未来民办教育发展将适应教育供求关系变化，以分类改革为契机，非营利性和营利性民办学校按照不同的发展路径寻找各自的“增长极”，发展重心将从总量增长转到优化结构布局上来，着力推进民办教育供给侧结构性改革，向解决“上好学”转变。

（2）民办教育质量将从片面追求升学向学生全面发展转变

在分类管理改革下，未来民办教育发展将以适应人的全面发展需要为目标，满足社会对人才的多层次多样化需求。相较于公办教育而言，民办教育有更强的自主性、更加灵活的教育方式，可满足家长的多样化需求。特别是在基础教育阶段，将会有更多的民办学校打破应试教育思维，纠正以往片面追求升学率的做法，坚持立德树人，全面实施素质教育。

（3）民办教育资源从重点配置向基本均衡配置转变

由于公办教育资源分布不均，优质公办教育资源仍旧集中于一线城市、省会等经济发达地区，经济欠发达的中西部地区公办教育资源严重缺失，而民办教育在欠发达地区仍有较大的发展空间，可以有效填补公办教育资源空缺。通过对非营利性民办学校的大力扶持，以及对营利性民办学校的政策引导和市场竞争，民办教育资源配置将更为均衡，逐步缩小区域、城乡、校际之间的发展差距，抬高底部、夯实基础，推动每一所民办学校办出特色、办出水平。

2、服务教育现代化的民办教育

在国家“教育现代化”工程中，民办教育将不仅仅是添砖加瓦的作用，还应当与公办教育一起成为建设教育现代化的主力军。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》给整个教育事业规划了很大的发展空间，其中有相当部分需要民办教育来完成，民办教育未来将是教育事业发展的重要增长点。据有关专家的初步测算，要完成《教育规划纲要》所提出的任务，当时的教育总投入大约需要占整个GDP的7%，到2020年国家教育投入如果能达到占GDP的4.5%，那么完成教育的总体任务大约仍有相当于GDP的2.5%需要依靠社会投入。因此，民办教育不仅有必要，也有可能需进一步充分发展。

在可预见的未来，政策、资本以及技术这三者将继续成为民办教育发展的主要驱动力。首先，随着新《民办教育促进法》于2017年9月开始实施，民办学校分类管理的大局已定，“开弓没有回头箭”，改革势在必行，即使存在一些抵触和质疑的声音，也绝无走回头路的可能。因此，民办学校的分类管理将是未来相当长一段时间内民办教育的核心政策基础。其次，由于营利性民办学校获得政策许可，将进一步刺激社会资本持续流入民办教育领域，资本依然发挥着教育产业加速器的作用，截至2018年6月，全国共产生137起教育行业投资事件，投资总额已达25.7亿美元，超过了2017年全年水平。同时，随着中国人口结构调整和国内市场的消费升级，教育消费在中国家庭消费支出的比重越来越大，德勤预计2018年中国教育市场规模将达到人民币2.68万亿元，至2020年民办教育的总体规模将达到3.36万亿元。这一切都表明中国教育市场具备旺盛的生命力和宽阔的发展空间。第三，教育发展离不开科技创新。国务院总理李克强就指出：“做大做强新兴产业集群，实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进互联网＋。”随着大数据、人工智能、立体化等技术的发展完善，民办教育行业技术更新迭代的速度不断加快，互联网、5G技术、虚拟现实技术、大数据、人工智能都在不断增加教育的主体和时空维度，教育领域长期存在的资源割裂等问题有望得到有效改善。

对于非营利性民办学校而言，伴随分类管理改革的日趋成熟，其与公办学校之间的“政策鸿沟”将逐步弥平，非营利性民办学校将有可能在一个更为开放、公平有序的制度环境和平台上，与公办学校同台竞技，开展良性竞争，形成真正意义上共同发展的良好局面。在国家政策的引导和支持下，非营利性民办学校将摆脱歧视性的制度障碍，吸引众多具有教育情怀的举办者加入到民办教育事业当中，使得非营利性民办学校向公益办学、捐资办学回归，向举办教育事业的“初心”回归。同时，非营利性民办学校凭借灵活高效的体制机制优势，也并不会成为公办学校的“复刻”，而将采取特色发展和差异化竞争的策略，在各级各类教育领域发挥独特的作用。

在基础教育领域，尤其是义务教育阶段，非营利性民办学校将改变以往片面追求升学率的倾向，在促进学生全面健康发展，推进教育资源均衡化等方面做出努力。在高等教育领域，非营利性民办高校如果能够扫除制度性障碍，得到政府的大力扶持，同时充分吸收社会资源，在办学经费和师资队伍等薄弱环节与公办高校缩小差距，将有可能在目前高职高专和应用型本科等传统办学层次之外，拓展新的办学层次，创造新的办学形式，产生出类似西湖大学这样具有鲜明特色和较强竞争力的新型民办高校。根据国务院发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，到2020年，我国部分大学进入世界一流行列，若干学科进入世界前列，到2030年若干大学进入世界一流大学前列，到本世纪中叶，基本建成高等教育强国。届时，必将有优秀的民办高校在其中占有一席之地。在非学历教育领域，非营利性民办学校将会更加突出公益性质，为终身学习型社会的构建贡献力量。

从营利性民办学校的角度来看，分类管理以后，营利性民办学校就是要积极发挥政策杠杆作用，利用市场机制，充分刺激社会资本的流动和配置，加快教育产业各个细分市场的培育和发展，将教育行业作为国民经济的一个重要组成部门，将营利性民办学校作为教育市场的一个核心要素进行有效运营和管理。在学历教育领域，营利性民办学校如能规范市场化操作，规制资本介入的形式和方式，在经济效益和社会效益之间寻找到平衡点，同时政府部门进行有效监管，则营利性民办学校就有可能借助市场的力量，有效配置资源，在公办学校和非营利性民办学校之外，提供更加多层次、多样化、个性化的教育服务，在增强教育选择性的同时，又不致被资本所裹胁和绑架。而相对于营利性学历教育，继续教育和培训、与教育相关的资源和课程开发、专业技术和管理服务等非学历教育则更有可能成为营利性民办学校（教育机构）的发展重点，特别是科技发展日新月异的今天，营利性民办学校凭借与产业、行业的天然联系，在彼此频繁的跨界互动中，将有可能诞生民办教育的新模式、新业态，对传统民办教育乃至整个教育的生态产生深远的影响。

3、适应未来的民办教育

首先，不同的学习方式将越来越等价。不同的学习方式虽然有不同的场景、不同的环境适应性，但是学习方式在本质上是等价的。在未来，我们从思想和理念上要认识到不同的学习方式没有高低贵贱之分，学习方式的创新发展将成为未来教育形态、学校形态变革最重要的基础和成果。相对于公办教育，受传统教育体制束缚较少的民办教育，更有可能作为未来教育改革的先锋，直接从这场“学习革命”中受益，成为传统教育的颠覆者。

其次，在未来，我们将从原有教育的“公益性”和“公共产品”的观念，转向“共同利益”的概念。提供教育的主体将走向多元并重，各种性质的教育提供者将被统一，同等纳入政策视野，彼此间的界限消解、等级消除。在受教育者的选择权和学习形式方面，将走向多元平等，各种形式的教育形式将会一视同仁地进入教育体系。学习者的学习将具有终身性、连续性和自主性，任何年龄段、任何形式和场所的学习，都将得到平等认可。在教育内容和方法方面，人全面发展的各个方面都将被同等重视，强调对生命和人格尊严、权利平等和社会正义、文化和社会多样性的尊重，并树立可持续的社会、经济和环境发展观，为所有人建设更美好的未来。同时，社会越来越多样化、多元化、小型化和分散化，更加需要个性化的培养，将通过举办可选择的教育来实现个性化教育，选择的内容将更加多样，选择的途径将更加丰富，选择的层次也不分高低。从现今世界教育的趋势也可以看出，公立教育与私立教育之间泾渭分明的界线正逐渐消失，除了举办者或管理者不同，未来公、私立教育之间在办学形式、教育内容、运作模式等方面将不再有本质的区别。

再次，未来的社会将是真实和虚拟、实际和模拟相交织，甚至是虚拟世界越来越占据主导的时代。如果我们未来还是沿用目前这种教育形态，依然按照传统学校、课堂、班级的概念，将无法胜任未来社会发展的需要。未来的教育形态，将实现线上和线下的紧密融合。当前，教育可能是全世界所有的行业中，在信息化、网络化方面最无所作为的领域之一。最主要的原因就是教育体制的惰性，越是体制内的、越是有保障的，就越缺乏变革的动力。所以民办教育将不断加大挑战现有体制的力度，打破传统教育的包袱，将可能率先进入新的教育形态，把线上教育和传统的学校教育有机结合起来，适应未来人和社会的发展。

4、教育改革的“中国智慧”

教育是国之大计，民办教育事业的发展是民族振兴、社会进步的重要驱动力，也是提高国民素质、促进人的全面发展的重要途径。在民办教育发展迈入新时代，站在新的历史方位之际，民办学校分类管理作为我国教育领域前所未有的新事物，既不同于我国原有的民办教育管理模式，在过去的教育历史中并无先例可循，又区别于其他国家的分类管理制度，在世界范围内也没有现成的经验可以照搬和套用，可以说，我国的民办学校分类管理改革，在全球私立教育领域，也是一次全新的尝试和探索。因此，我国民办学校分类管理制度从创制到落地的相关理论和实践，不仅对我国当前和未来民办教育的发展具有里程碑意义，而且也将为丰富世界私立教育的理论体系和实践样本贡献“中国智慧”。也许在大历史的尺度中，这只是无数教育变革中的一个小节点，但正是这样每一个特定历史阶段的“微小”进步，不断推动着国家教育现代化的进程，影响着社会发展的步伐，决定着人类未来的走向。未来随着民办学校分类管理改革的平稳落地，我们有理由相信，我国民办教育事业将以全新的姿态，迎来新一轮的大发展，真正成为社会主义教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，实现可持续发展。

信息来源：转载自微信公众号《民教文摘》。原始来源：华东师范大学出版社，本文基于《民办学校分类管理推进策略研究》一书整理而成；作者：董圣足，谢锡美，刘荣飞，黄河。