民办高校进行营利性和非营利性分类，其目的具有多重性，其中为实现各级政府部门对民办高校进行科学管理是问题的核心。民办教育管理涉及发改委、教育、人力资源和社会保障、工商、税务、公安、民政、财政、审计、广电、国土资源、住房建设、人民银行、银监会、证监会等，这些部门都与民办高校的申请、设立、各类管理关系密切。

以前民办高校名义上都是非营利性办学，但实际上有的不是非营利性办学，不进行分类将无法对 真 正 非 营 利 性 学 校 进 行积极有效的政策扶持和资金扶持，也无法对实质上的营利性学校区别对待，导 致 政 府 对 民 办 高 校 长期处于理论上大力支持、实际上很难支持的被动局面。

营利性、非营利性两类学校的核心区别是: 营利性学校收费放开，办学纳税，结余归“己”，这里的“己”即举办者; 非营利性学校则在收费上受限，办学免税，结余归“公”，这里的“公”即举办者和社会其他组织共有。

一、各级政府部门要有作为是新政的重点

新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》( 以下简称“新《民促法》”) 中，更多地强调了各级政府应承担的责任，全文共六十七条，其中涉及各级、同级人民政府需要制定的政策共十四条，计 18款，占比高达 20．9%。

如，第三条: 各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。

第八条: 县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。

第四十条: 县级以上各级人民政府可以设立专项资金。

第四十五条: 县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。

第四十六条: 县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持; 对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

第五十条: 人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费等①。

《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》共计三十条，有关各地、各级党组织、政府需完善、细化的政策共十三条，计17 款，占比高达 43．3%。

如: (三) 切实加强民办学校党的建设。完善民办学校党组织设置，理顺民办学校党组织隶属关系，健全各级党组织工作保障机制，选好配强民办学校党组织负责人。各地要把民办学校党组织建设、党对民办学校的领导作为民办学校年度检查的重要内容。

(七) 放宽办学准入条件。各地要重新梳理民办学校准入条件和程序，进一步简政放权，吸引更多的社会资源进入教育领域。

(十) 健全学校退出机制。各地要结合实际，健全民办学校退出机制，依法保护受教育者的合法权益。

(十七) 保障依法自主办学。各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍。

(二十) 健全资产管理和财务会计制度。各地要探索制定符合民办学校特点的财务管理办法，完善民办学校年度财务、决算报告和预算报告报备制度。

(二十四) 加强教师队伍建设。各级人民政府和民办学校要把教师队伍建设作为提高教育教学质量的重要任务。各地要将民办学校教师队伍建设纳入教师队伍建设整体规划。

(二十七) 改进政府管理方式。各级人民政府和行政管理部门要积极转变职能，减少事前审批，加强事中事后监管，提高政府管理服务水平②。

二、各级政府部门对两类学校的政策取向

政府对营利性和非营利性学校政策取向有较大区别，主要表现在对非营利性学校采取积极鼓励、大力支持的政策，对营利性学校只采取鼓励、支持的政策。显然，在扶持力度上，前者大于后者。

 

根据新颁布的《民法通则》，营利性学校归入营利性法人，对其要按相应的税种、税率征税，一般也不享受国家补贴，而非营利性学校免征相关税费，同时享受国家相应的补贴( 见图 1) 。

 

图 1 不同社会组织对应的税收关系

 

作为政府，面对非营利性民办高校的同时，还需面对学校的两个主体———学校教职工和学生，即政府在大力扶持非营利性民办学校发展的同时，要考虑全体教职工、学生的利益。政府用于扶持非营利性民办高校的专项资金，应当同时划出比例补贴学校教职工和学生( 见图 2) 。

图 2 政府与非营利性民办学校、教师、学生的关系

三、各级政府部门要解决的九大问题

根据新《民促法》规定，2017 年 9 月 1 日起实行新政。而在这之前也是各省份紧锣密鼓制定各地方民教法规、制度的繁忙期。据教育部统计，目前已有21 个省份成立了地方条例、实施意见的草拟工作小组，多数已进入后期行政审议阶段。综观各地方政府在制定各级条例、实施意见及配套措施时应解决的重点、难点、亮点问题，主要集中在以下方面。

(一) 党建问题

在新《民促法》中，加强党的建设是以前法规中所没有的。这次将党的建设列入其中，足以证明党组织在民办学校建设中的必要性和重要性。目前在民办教育分类管理的新形势下，民办学校党建工作存在哪些问题，如何加强党对民办学校的领导，进一步做好民办学校的党建工作，是地方党组织需要认真研究的问题。

(二) 扶持与奖励政策

对民办教育而言，促进是动力，相应地依靠政策扶持、资金扶持以使这一弱势群体在初创阶段能更多地获得破茧生长的机会。那么在地方政策中，应侧重从非营利性民办高校在哪些方面应享受与公办高校同等的政策扶持，对非营利性民办高校和营利性民办高校在财政、税收优惠、用地等方面实施哪些优惠政策?

(三) 教师队伍保障

教师状态是民办教育成效的关键，关心教师就是关心民办教育的核心。例如: 地方政府应如何保障非营利性民办高校教师享受与公办高校教师同等权益? 地方政府和民办高校应如何解决民办高校教师因归属感缺失而频繁发生的流失现象?

(四) 教职工社会保障

民办学校除教师队伍外，还有一支庞大的职工队伍、辅导员队伍，如何全面关注他们的生存环境、工作环境，对民办学校稳定人心、可持续发展至关重要。如: 如何完善民办高校教职工社会保障机制，可否规定高校、个人、政府三者合理分担费用? 民办高校如何为教职工办理补充养老保险? 地方政府可以为民办高校提供哪些扶持措施?

(五) 学生权益

学生是民办学校的主体。民办学校的学生更多来自经济相对落后地区，对学生权益的保护应当是民办学校的一项重要内容，特别是贫困家庭子女在民办学校上学，尤为受到政策的扶持和保护。如: 对于选择非营利性的民办高校，能否享受地方政府的生均经费拨款? 具体比例多少合适? 民办高校家庭经济困难学生获得资助的途径、项目、额度如何确定?

(六) 税收政策

民办高校一旦分为营利性和非营利性两类以后，举办者更关心的是对营利性民办高校应当征收哪些税种? 税率如何确定? 都有哪些税收优惠? 这些问题都在很大程度上决定着举办者是否选择营利性办学。

(七) 筹资体系

民办学校由社会力量举办，筹措办学经费是重要前提条件。国家政策对民办学校的筹资体系的构建，直接影响民办学校的发展。政府如何拓宽民办高校筹措资金的渠道，以建立政府、社会、高校三方发展基金筹措体系? 地方政府对民办高校需要制定哪些优惠政策，吸引社会资金进入民办高校等，都是扶持政策体系不可或缺的内容。

(八) 终止办学

民办高校有进入就有退出。民办高校终止时对营利性民办高校而言，依公司法处理相对容易，而对2017 年 9 月 1 日以前成立的民办高校如何退出是一个敏感而棘手的问题，即对非营利性民办高校在办学终止时，对举办者如何进行补偿或者奖励需要政治智慧，既要保护举办者的合法收益，又要坚持非营利、公益性办学原则，加之各省份民办高校之间存在的巨大差异，势必形成“一地一政策”、“一校一政策”的状况。

(九) 过渡性政策的衔接

成立于 2017 年 9 月 1 日前的民办高校，在与新政政策衔接时，存在一个过渡期，特别对准备选择营利性的民办高校，其政策如何引导、操作十分重要。如: 对仍然保持非营利性办学的民办高校，如何依法行财务清算? 谁来实施? 如何明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并交纳相关税费，继续办学等。

选择为营利性民办高校的，之前所获得的民办高等教育发展专项资金、土地、税收优惠等形成的资产如何处置? 地方政府如何协调营利性、非营利性两类民办高校的均衡发展?

四、陕西民办高校选择非营利性办学的必要性

目前，陕西有民办本科高校 9 所，高职高专院校9 所，独立学院 12 所，在校生 30 余万人，生均规模达到万人以上，另有 20 余所非学历高等教育机构，主要从事继续教育、自学考试助学、教育培训工作。陕西民办高校已有 33 年的发展历史，在全国民办教育领域享有一定的声誉，研究陕西民办高校的分类管理，具有积极的参考意义①。

一是长期坚持按非营利性办学的理念影响。在1997 年公布的《社会力量办学条例》、2002 年全国人大公布的《民办教育促进法》概念中规定，民办教育是公益性事业，非营利性办学一直是国家教育导向和举办者的目标追求。全省民办高校一直坚持不以营利为目的的办学方向，30 多年的宣传一直坚持这一提法。

二是滚动发展模式形成的资产积累已占总资产的主体。陕西最早的民办高校成立于 1984 年，后期陆续有一些学校创建。前期举办的学校均无大额的投资，主要依靠逐年滚动积累形成今天的办学规模。举办者没有一次性巨额投资的压力。如果要选择营利性办学，需要对现有积累的资产进行分割，对取得可观回报难持乐观态度。与其背负少量回报之名，不如完全放弃，做非营利性学校办学。

三是政府近年资助力度加大，并逐渐超越举办者的出资额度。从 2012 年开始，陕西省财政每年投入 3 亿元扶持民办高校发展。目前对民办高校的专项资金投入已达 18 亿元，18 所民办高校累计获得专项资金平均达 1 亿元，多者已近 2 亿元。省财政支持民办高校的资金额度实际上已超过民办高校原始出资额和累计出资额。在此背景下民办高校选择非营利性办学容易，而选营利性办学则会遇到如何偿还专项资金问题，难度较大。

四是社会认可度上更倾向于举办非营利性高校。从对民办高校内部调研情况来看，教职工倾向走非营利性办学的占到 95%，学生中更是一致认为应走非营利性办学。再从社会各阶层的评价看，对营利性高校的认可度偏低，理由是陕西民办高校不具备营利性高校的主要特征和客观上提高收费的社会经济基础，特别是生源状况不改变的情况下，只能走非营利性办学之路。

五、陕西民办高校选择营利性办学的必要性

一是举办者希望有回报的占大多数。原政策允许举办者取得合理回报，大家已有此共识。举办者取得回报作为办学的动机之一，如果仍然坚持这个选择，那就得选择营利性。特别是 1980 年以后出生的新一代举办者，几乎没有非营利性的概念，这与20 世纪 80、90 年代的举办者没有较大投入，主要依靠滚动积累，一般选择非营利性办学的选择泾渭分明。

二是后期的举办者多数都有不同程度的较大额度的投入，对回报的要求力度加大，选择营利性办学成为合法渠道。

三是专职从事民办教育的人，从心理上需要办学的治权。营利得来的财权能更好地支撑和强化举办者对学校的管理，并体现个人的价值和作用。

四是子女继承的需要。民办高校多规模大、固定资产多达 3 亿至 10 亿元之间，许多学校从家族利益考虑以及为了保持学校的连续性、稳定性，很想把学校的举办权留给子女继承。一些子女也想在前辈开创的事业的基础上作 为 自 身 发 展 的 平 台，继 承“家业”，发扬光大。非营利性高校无法保障这种继承权，而营利性学校则容易得多。

五是发展优势教育、特色教育的需要。未来受教育者的层次、类别、需求不断变化，其中对接受优质教育、个性化教育的需求日趋强烈且呈多样化趋势，这为营利性高校的发展提供了机遇和可能。

六是取得治权的需要。一般而言，产权与治权虽然是分离的，但产权会影响治权。举办者为了获得治权，则需要产权的支撑，要取得产权，营利性办学则成为必然选择。

六、陕西民办高校选择非营利性办学的可行性

一是历史的选择。古今中外，非营利性高校始终是教育的主流选择，许多民办高校已在学校规划发展方面提出重要举措，必然会坚持非营利性办学。

二是面对社会、经济、教育、理念等现实状况，不能不选择非营利性办学。其中一些举办者主观上可能想走营利性办学之路，但客观上还是只能选择非营利性办学，这种情况又不在少数。

七、陕西民办高校选择营利性办学的可行性

一是政策层面，新《民促法》为营利性办学提供了法律保障。在新《民促法》颁布以前，从法律层面我国不存在营利性学校，而客观上事实存在营利性学校。现在国家从法律层面解决了营利性办学的法律合法地位。这是我国有史以来第一部突破教育只能是非营利性的传统观念的法律，也是与国际接轨、与时俱进的一部法律，意义深远。

二是社会层面，社会普遍已有共识，已能接受营利性学校的存在。随着中国社会的阶层多元化，中产阶级不断加大，其家庭收入向教育加大投入成为重要选择。从学前教育、中小学教育，一直到高等教育，都有较雄厚的社会经济基础，赞同举办营利性高质量的优质教育已成为社会的新的选择。受教育者的层次、类别、需求也不断变化，其中对接受高投入的优质教育日趋强烈，这就为营利性高校的发展提供了机遇和可能。

三是学校层面，主观上有选择营利性的需要。社会资本进入民办教育领域，除选择非营利性办学外，不少学校把教育作为产业来做，使教育的产业属性发生了变化，即营利性学校已成为举办者的又一选择。

八、陕西已出台的营利性、非营利性办学政策

一是陕西省人民政府早在 2011 年就出台了进一步支持和规范民办高等教育发展的意见。其中第五条规定: 实施分类管理。民办高校分为非营利性和营利性两类，由举办者自愿申报，省级有关部门审核确定。要保障各类民办学校的合法权益，严格规范办学行为。大力支持发展非营利性学校，积极引导发展营利性学校，逐步形成完善的非营利性与营利性民办高等教育分类管理体制①。这是全国少有的省级关于允许营利性、非营利性办学共存的地方政策。

二是陕西省 2013 年就民办高等学校( 教育机构) 分类登记管理划定了实施办法。其中第三条规定: 民办高等学校( 教育机构) 按照非营利性、营利性进行分类登记，由举办者自愿申报，省级有关部门审核确定。省教育行政部门是非营利性民办高等学校( 教育机构) 的登记管理机关，省工商行政管理部门及各设区市工商行政管理部门是营利性民办高等学校( 教育机构) 的登记机关。省教育行政部门是非营利性和营利性民办高等学校( 教育机构) 的业务主管部门②。该《实施办法》对登记机关、登记事项、登记条件、登记材料、登记变更、注销等做出规定。这是全国少有的省级行政部门制定的营利性、非营利性分类管理的地方政策，对全国具有借鉴意义，对社会具有指导意义。这也是陕西民办高校可持续发展、超前发展的主要动因。

三是陕西省人民政府于 2017 年 7 月完成了《陕西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育可持续发展的实施意见》( 初稿) ，全文分七个部分计三十四条，基本雷同于国务院《关于推动社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》。近期该文已经省级各有关厅局讨论审核，有望近期正式颁布实施。该《意见》是在大量吸收其他省市提出的有关民办教育新举措的背景下形成的，其中重点突出了三个保障: 一是保障举办者的合法权益，特别是对原以滚动发展壮大的民办高校; 二是保障教职工的合法权益，使民办高校的教职工减少后顾之忧，享受等同于公办高校的教师待遇; 三是保障学生的合法权益，学校不因是民办性质而导致学生在入学、就业、社会优待、医疗保险等方面受到歧视。

陕西 9 所民办本科院校全部由校董事会( 理事会) 研究决定，进行非营利性办学登记。9 所独立学院 6 所申请要求回报，即营利性办学，这一是向公办学校支付 20%经费的需要，二是举办者要求取得回报的需要; 另外 3 所申请非营利性办学，不要求取得回报。在分类管理实施后，独立学院将出现重大调整。一批独立学院将转设为民办本科高校，一批可能不再独立举办，仅作为公办高校的二级学院存在，一批将继续走混合制办学之路，但要解决好双方的利益分配问题。陕西 9 所民办高职院校全部由校董事会( 理事会) 研究决定走非营利性办学，按非营利性学校进行登记。

九、陕西民办高校选择非营利性办学的原因分析

一是陕西民办高校从 1984 年起步一直坚持非营利性的办学定位，并作为一个响亮口号经常出现在宣传广告上，早期的举办者投资少、规模小，甚至没有投资。

二是因政策支持，享受了更多的专项资金，只能选择非营利性办学。从 2012 年起国家开始出台政策，划拨 3 亿元作为专项资金扶持民办高校的发展，但前提是必须申报为非营利性学校。全省民办高校每年划拨 3 亿元，6 年来国家共投入 18 亿元，作用不可小觑。由于享受了政府的资金支持，只能放弃营利性办学的念想。

三是原始投资和追加投资少，营利性办学收入并不可观。最初文件规定回报额度是以原始投资为基础，而陕西民办高校多以滚动发展为主要模式，即使是营利性，也无太多利益可取，客观上促进了非营利性学校的选择。

四是低收入家庭子女占民办高校生源主体，提高收费难度较大。陕西地处西部，经济状况相对滞后，进入民办高校读书的学生 80% 来自三线、四线城市和农村，经济状况决定高收费不能作为民办高校的选择，而民办高校近期内又不能提供优质教育，无法实行高收费进行营利。

有的独立学院目前还不具备转设为营利性学校的条件。陕西独立学院分为三大类: 企业举办、民办高校举办、校中校。第一类独立学院今年启动转设，是否定为营利性还待定。第二类是为了稳定本科生源需要非营利性办学，维系一段时间再转设。第三类会随着生源萎缩，又不允许取得回报，公办高校退出独立学院办学体系，进 而 转 回 校 本 部 不 再 独 立办学。

十、陕西民办高校正在进行选择营利性办学的探索

一是办学投入不断加大，需要保护投资者的回报意愿。一批民办高校为了创品牌，加大后续投资力度，或与其他公司、集团合作，需要重新定位，满足合作方需要回报的愿望。为了解决经济回报问题，可能走营利性办学之路。

二是提高办学质量，突出办学特色，要求办学投入的多元化。民办高校的出路在于质量和特色，然而实现中，以上目标的支撑点是高投入和办学主体的多样化，高投入与主体多样化会诱发营利性办学的需要。

三是探索营利性学校发展前景的需要。作为一个省，在国家政策指导下，需要进行营利性探索，客观上会引起和推动少数老牌民办高校走营利性办学道路。特别是 2017 年 9 月 1 日以后申办或改制、或升格、或更名、或变更办学主体的高校，新的举办者会考虑营利性办学。

四是家庭成员继承办学权的需要。陕西民办高校中具有世袭意向的，约占一半左右，其中具有可行性并保证后续发展取得成功的又约占一半左右，这些高校从长远出发，有可能转变为营利性高校，以实现子女继承的目标。

五是国家政策、省级政策提供了法律保障。这是问题的核心。走营利性办学之路，从客观上讲，困难会大一些，但麻烦会少一些，利弊都有。

六是未来民办高校的发展，新的参与者可能会有营利性的要求。随着时间的推移，营利性理念的深入，营利性高校取得成功的案例，都会影响已走非营利办学的人和新的举办者走这条道路。

（参考文献略）

 （文章刊登于《黄河科技大学学报》2018年第2期。作者简介: 李维民( 1950—) ，男，山西怀仁人，教授，中国民办教育协会高等教育专业委员会常务副理事长，主要研究方向为民办高等教育管理。）