近日,司法部发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》,征求意见截至2018年9月10日。据介绍,修订工作以新的民办教育促进法和“国务院三十条”为依据,对实施条例内容做了较大的调整,对28个原条文进行了修改,新增22个条文,删除8个条文。

据了解,送审稿由教育部提请国务院审议,是新版民办教育促进法实施条例出台前的必要性程序,对最终出台版本具有重要参考意义。

“民办教育促进法实施条例的修订,体现了一个原则,就是党的十九大报告里提到的‘支持和规范社会力量兴办教育’。民办教育促进法实施条例也是对民办教育和公办教育有一定的公平对待,同时也体现了对民办教育的规范,使得教育能够更符合公益性的本质。”北京外国语大学中外教育法研究中心主任姚金菊说。港股教育板块暴跌曝投资忧虑

8月13日开盘,港股教育板块出现集体下挫,截至收盘,以睿见教育跌39.77%居首,枫叶教育、宇华教育、新高教集团等股票跌幅均超过30%。内地民办教育机构赴港上市的热潮还未退散,已经在香港上市的教育企业则遭遇了该板块的政策“黑天鹅”事件。

业内人士认为,港股教育板块下跌或与近日的民办教育促进法实施条例修订草案送审稿有关。送审稿在明确政府补贴、税收优惠等方面的基础上,再次明确对营利性学校和非营利性学校进行分类管理,并且对非营利性学校的并购重组、变相盈利、关联交易等问题作出了更加明确的监管要求。其中,各界议论最多的是第十二条,也就是新增的“实施集团化办学的,不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”。

“现在是征求意见阶段,但无论结果如何,包括学前教育在内的非公益性的营利性民办教育集团还是会受到影响。”北京师范大学教育经济研究所副所长、中国教育学会教育经济学分会秘书长成刚说。

2016年,民办教育促进法第二次修改,鼓励民营资本进入教育领域,营利性的民办学校在收费方面将拥有更多的自主权,从而有利于这些学校进一步提升盈利水平。随着该法的实施,民办高等教育行业成为投资界的“香饽饽”。

在姚金菊看来,民办教育对于教育质量的提高起到了非常大的作用,不单单是补充作用,也是整个学前教育供需的重要组成部分。营利性和非营利性的划分也是说办学利益如何分配,对于非营利性的学前教育机构,不同的标准还有不同的分类标准,“这里不是学费高低的问题,而是盈利后如何在投资者之间进行分配的问题。将来对非营利性的收费也可以提高,满足人们对优质资源的需求,但是如果有结余的话,不可能在举办者之间进行分红,这是区别”。

“民办高等教育规模增长在提速,但民办高等教育行业目前高度分散且竞争加剧,并购本身就是优胜劣汰的一种方式。‘实施集团化办学的,不得通过兼并收购’这一条款意味着,民办高校首先要转设成营利性的,才能被并购整合。这一条款一旦实施,或将拖缓并购进程,增加并购成本,并将对这些上市的教育集团的投资逻辑产生影响。这也是我们这些年想进教育产业领域却轻易不进的根本原因,因为许多政策不明朗,风险很大。”一知名基金合伙人对记者说。

“与此前的修订草案相比,送审稿增加了‘实施集团化办学的,不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校’,非营利性学校须先转为营利性,才能继续后期收购进程。具体来看,对各民办教育机构均有影响。”从事教育投资行业的郭峰对记者说,以K12学历教育为例,“此前的修订草案已明确义务教育阶段不能有营利性学校,此规定将直接影响K12集团内部利润转出、相关投资并购以及资本化上市,上述不确定性需要后续相关政策以及过渡期、新老划断等细则方可明晰”。

在储朝晖看来,此次送审稿想进一步界定营利学校和非营利学校的界限,“但是民办学校的概念没有划清楚。从中国传统的思路来看,在大家印象里,凡是带着‘私’字的,就是不好的、不能用的,这是一种偏见。从国际上来看,很多私立学校利用财政支持,数量达到了80%。私立学校是社会的公共产品,私立是指它的占有者和管理者是个人。传统的观念导致很多人无意中想避让这个概念。营利学校和非营利学校的概念划分前提条件是对这个学校进行清产核资,但是学校的体量都很大,操作存在困难。如果资产无法查核清楚,送审稿中的条款操作起来会很难。那么,私立学校办学就会很难。一定要调整整体大思路,依法施教,而不是用行政管理的思路去调整和整改”。　 “不以品牌输出方式”含义待明确

此次送审稿中,还有一处特别值得重点关注:“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的,应当经主管部门批准,并不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得以品牌输出方式获得收益”。

记者查阅资料注意到,送审稿是在原文基础上,对“并不得利用国家财政性经费,不得使用在职教师,不得影响公办学校教学活动和教育质量”进行了修改。

“类似于加盟的方式兴办民办教育,相当于无形资产,类似于商标。有一些办得好的学校在全国打出了牌子,在某地就会出现分校,家长基于总校的牌子就会让孩子去上。有办得好的,也有办得差的。输出的是一个品牌,影响的是一个受教育者的教育获得。进步意义在于承认了学校是一个品牌,难点是面临一个问题,即什么叫以品牌输出方式获得收益,这应该怎么判断。”姚金菊说,一些公办学校在知情的情况下还会出现冠名现象。比如,某名牌小学,其他学校只要加盟就可以,这就涉及冠名,“但也许不叫冠名费,叫企业捐赠,企业捐赠完以后使用学校的名字办学。公办学校不能参与营利性的活动,尤其是冠名,将来如何界定将会是很有意思的问题”。

在姚金菊看来,未来,可能会出现有名气的学校不会在全国扩张,而是把自己的规模在一定范围内控制住,有利于其他学校发展。“比较送审稿之前的版本,对公办学校的限制是少了。可以使用在职教师,只要不影响教学活动就行。不以品牌输出方式获得收益,可以以其他方式获得。对这个条款的理解,将来应该会出现很多种形式。还是应该以更加实质性的方式去运作”。

对于删除“不得使用在职教师”,增加“不得以品牌输出方式获得收益”,郭峰说,与此同时,政策亦鼓励政府向民办学校购买公共服务。

“根据民办学校办学规范政策影响,我们判断部分公办学校深度参与办学的民办学校或将面临调整或改制。全国范围内,义务教育阶段的民办学校招生行为将得到规范,取消入学考试。按照上海的经验,可能只有一次面谈的机会,或彻底采取不选择生源的随机摇号招生方式。”郭峰说,此外,具体来看,以往独立学院会向母体学校缴纳一笔管理费,“通常是学费的15%至30%不等。根据送审稿的规定,独立学院管理费将不再收取,这将会加速独立学院脱离母体学校。而对于高教公司收购的影响,中长期看,独立学院收购标的会增加。流程上目前收购独立学院一般采用先收购再转设的路径,未来可能先行转设且明确营利性属性。上市公司在收购价的谈判上则更自如,不再受以往的‘分手费’定价桎梏的限制。而现有上市公司为体内的独立学院缴纳的合作办学费用,亦有望伴随细则政策得以优化解决”。

不过,储朝晖认为,目前存在一种现象值得注意,很多民办学校在偏远农村山区,“其中很大一部分是地处偏远地区的公办学校因为经费等各种原因办不下去了,但是一些组织、老师觉得还有办下去的必要,社会上的一些机构也会给予一定的支持。根据送审稿中的相关条款,是否会让这些学校的兴办存在,这值得关注,实际操作性还有待研究,要从行政管理的思路走向依法施教的思路”。分类管理效果有待地方监管落地

民办教育真正的分类管理时代来了。

采访中,不少业内人士向记者表达了这样的观点。

2016年11月,第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》,至此,我国民办教育分类管理制度有了法律依据。

党的十九大报告指出,要“优先发展教育事业”,同时“支持和规范社会力量兴办教育”。“这说明针对民办教育政策的制定方向将使得‘支持’和‘规范’并驾齐驱,但最终目标同样是为了发展民办教育事业。这也对应着新法修订的两大主线:一为健全财政扶持体系；二为强调完善管理与制度建设。”北京大学中国教育财政科学研究所博士后王江璐说,作为最庞大公共服务提供部门之一的教育部门,民办教育在完善国家基本公共服务体系的过程中,在克服“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”中,正发挥积极且日益重要的作用。

自2016年11月修改民办教育促进法的决定公布以来,国务院及相关部委相继出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等文件,各省份也加紧出台地方配套文件。

“送审稿的基本思路是对民办学校进行分类管理,这个类怎么分比较难办。从大思路上是从行政部门的思路来分类的,从行政的角度好管理,根据不同的类给予不同的优惠、不同的政策、不同的对待。”储朝辉分析说,但分类就是很难的过程,“从依法施教的角度讲,应该把私立学校界定清楚,而不是去界定营利还是非营利,办学主体的问题目前没界定清楚。目前在3到6岁这个阶段的政府教育投入是偏低的。2008年才可以保证这一阶段的经费占整个教育经费的9%,之前只有4%、5%的比例。这就导致家庭要付出更高的成本来接受这一阶段的教育”。

对此,姚金菊也透露说:“其实一直有这样一个争论,是不太希望按照营利和非营利分类。现在这种分类应该有更多的选择性,而不是只有分营利性。我们在讨论过程中,从情感上偏向教育的公益性,再者现在如果登记营利或者非营利,国家政策的对待是不一样的。比如政府划拨土地时,对营利和非营利是区别对待的。”

“送审稿出台时,原来登记为民办学校的就要开始区分自己是营利的还是非营利的,学校的资产也面临一个登记问题。国家出台了一个指导性的意见,但是具体实施还是要看地方。大家对国内外资本对教育的影响有很多关注,现在实际上希望通过这种方式让机构本身明确自己的定位。也希望通过法律手段保护公益性,也比较好规制,现在就怕打着公益的旗号来营利。”姚金菊说,长远来看,肯定会起到一定的作用,但还需要比较长的一段时间,“现在的问题很现实,有关部门对于社会力量、市场力量做教育有没有做好监管。尤其是对资本的监管,有没有足够的能力去监管。比如,国外资本、教育集团的市值,原来有关部门只是管管学校的人、财或者评职称。现在要对资本进行监管,看有没有通过协议变更操作,这是很复杂的”。

此外,王江璐也提出,当下,对民办教育的引导、促进和规范依然面临很多难题。比如,如何监管民办学校,特别是在新法实施后将享受更多政策优惠的非营利性民办学校?如何提高民办学校办学质量,同时促进公办、民办学校公平竞争?地方在落实具体实施细则的过程中,特别是在不少省市开放了学校的融资渠道后,如何做好民办学校的风险防范,保障家长和学生利益?这些问题都直接影响了分类管理的实施效果。