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有望真正开启分类管理时代

8月10日，司法部网站发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称送审稿），引发教育产业股市震荡、业内高度关注。教育经济学博士陈国定等专业人士认为，尽管尚未通过，但这在中国民办教育发展历史上具有里程碑意义，重在告诉民众，让市场的归市场，让政府的归政府，让捐赠的归捐赠，建立产权合法清晰、办学层次各就各位的现代化办学体系，政府态度坚定。全国政协委员苏华、胡卫、刘林、十二届全国政协委员张杰庭等在接受采访时认为，此次司法部公开征求意见的送审稿相比于4月20日教育部向社会公布的“征求意见稿”，在行业监管方面继续细化，操作性更强，政策导向性更加清晰。但包括全国人大代表李孝轩在内的和长期研究民办教育的浙江大学教授吴华等专业人士也表示，民办教育促进法的核心精神是促进，中国教育离不开民间资本支持，此次市场波动或提示我们还要慎重决策。

教育机构上市成为证券市场上一道靓丽的风景线。伴随着民促法对营利性教育的承认，越来越多的资本进入我国教育市场。国内依靠学费滚动发展的民办教育时代结束，借助资本的力量，民办教育遭遇新一轮洗牌，国内并购加速。

刘林、张杰庭等认为，此轮资本市场波动，反映出投资者对相关政策取向的敏感。送审稿可见政府的治理意图，今后，境外资本试图以非营利之名行营利之实的情况将受到严格限制，比如将营利性的九年制义务教育捆绑一起上市的做法不被允许。记者采访了解到，引起此轮教育板块股市下跌的与上次修订稿有显著变化的政策条款草案主要在于明确了将严格限制公私不分、营利与非营利性教育不分的情况。比如送审稿在第一章第五条指出，“在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。”同时新增规定“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”，同时，禁止了一些公办学校输出教育品牌扩大优质教育资源客观上也为机构牟取利益的行为。第二章第七条指出，公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。

早在之前，民办教育资本市场的监管和规范问题已经引起全国政协委员的关注。

6月29日，全国政协教科卫体委员会召开“民办教育发展问题与对策”对口协商座谈会，与会全国政协委员、民办学校举办者呼吁要积极稳妥推进民办教育促进法实施条例的尽快出台，以促进民办教育分类管理和现有民办学校的平稳过渡与可持续发展。委员们认为，目前，分类管理改革总体势头良好，由于各地对改革的认识不统一，配套政策不完善，导致工作推进不平衡，仍存在贯彻落实法律不主动不积极、政府扶持和管理的具体政策不明确、办学者权利义务不清晰、管理力量严重不足等问题。在这次会议上，一些委员呼吁要营造良好的民办教育投融资环境，同时也规范一些通过海外上市规避中国法律监管甚至引进海外资本侵犯我国教育主权的行为。刘林、张杰庭等建议，要加快对境外资本通过举办者股权转让进入民办学校等新问题的研究，做好风险预估和管控，制定民办学校举办者退出办法，规范民办教育资本市场。委员们呼吁要逐步放松对营利性民办学校在境内资本市场直接融资的管制，引导已经在境外上市的教育企业有序回归境内资本市场。着力构建多层次资本市场体系，满足各级各类民办学校正常融资需求。

就这次送审稿来看，委员们此前的呼吁得到了部分回应：此次细则送审稿明确营利性资本不得兼并收购非营利性民办学校，同时严格防范海外资金对我国义务教育阶段学校的浸润和控制。而营利性民办教育的相关政策也超乎预期的宽松。

“此次修订导向非常明确。”胡卫在接受采访时表示：“此次实施条例的修订是根据民办教育发展中碰到的难点、痛点和堵点进行了修订，导向清晰。非营利民办学校不能通过协议控制等行营利之实。营利性民办学校政策也更加宽松，在法律法规规定之内，拥有了更大的办学自主权，比以往政策规定拥有了更为宽松的办学空间。”刘林也表示：其实股市震荡只能说是个调整，就送审稿来看，国家对营利性教育是宽松的。这个送审稿限制的其实是假营利性教育。是对在国外注册公司，收购国内的非营利性教育，从而逃避我国法律监管的做法说“不”。

“教育类机构一定要看清形势、看清政策。”张杰庭早就对业内举办者提出警示。“此次送审稿发布后，股市震荡是必然的。此前有上市教育公司利润高达60%到70%，这种现象与现实情况不符合。”“义务教育阶段境外捆绑上市、利益转移输出，本身已经违法。义务教育阶段本来非营利，应该享受公办学校教师的退休待遇等优惠政策，如果营利非营利不分，势必会回到过去，造成国家对非营利的支持政策无法落地。”

“这是一个战略选择问题。”全国政协委员俞敏洪说：“审议稿最引起关注的是对非营利教育的限制性管理。1-9年级义务教育阶段杜绝任何营利性资金进来，考虑到教育本身有政治属性，特别是在义务教育阶段，如果国家下定决心要做非营利教育，杜绝一切营利性教育，纯而又纯，也是件好事。这样也断绝那些要在1-9年级做营利性教育的想法。”

担心：

民间资本进入教育或遭遇挫折

当前，市场波动在继续。为此，有相当人士担心，此举可能对民间资本进入教育造成一定的挫折，违背民办教育促进法促进发展的初衷，我国办大教育强教育的进程需要民间资本的支持。谈及自己企业新高教集团的股票下跌，全国人大代表李孝轩表示，“对于长期做教育的人来说，股票的涨跌影响不大，因为并不需要即刻抽出资金。但资本市场对送审稿的情绪，可能不利于更多民间资本进入教育领域。”李孝轩强调说，“民办教育促进法的根本是希望促进民办教育的发展，总体来讲中国教育还是缺钱，国家希望有更多的社会资本进入到教育领域，否则的话，没有必要分营利、非营利，如今市场波动，这反映了对政策有担心。”法政集团董事长王广发认为，“仅仅依靠国家财政支持发展教育，难以满足人民群众对优质教育的需求，还需要民间资本的支持。通过走向市场，让老百姓了解教育发展，也为教育融资，这种模式在中国还是新生事物，因此，股市有波动很正常。从长期来看，国家有限的教育财政要保公平，民办学校满足的是人民群众对教育多样性选择，无论如何，还是要鼓励民间资本有序进入教育。”

张杰庭特别强调，“还希望有关部门能够进一步调研，在国家利益、百姓利益、投资者利益间找到平衡。”东方之星教育机构董事长杨文泽也表示，学前三年行动计划中要求80%的高普惠率，而送审稿中规定集团化办学，不得控制非营利性民办学校，两个政策叠加，可能会挫伤民办园举办者的积极性。陈国定援引教育部财务司历年全国教育经费执行情况统计公告，作出分析：当前我国国家教育财政对扩招后的公办高等教育体系的支撑已经达到了极限，高等教育供给的缺口巨大。国家教育财政总盘子里，其中中央财政提供不到20%，主要是地方财政提供，超过80%。地方政府为实现教育财政占比GDP4%付出了巨大努力。目前地方财政普遍吃紧，地方债务负担很重，未来财政办学资金只会越趋紧张。如果只靠财政办大学，显然我国高等教育人才培养不仅在量上已经难以支撑我国经济的高速增长发展，更难以在质上支撑我国新时代经济发展的高质量增长。

长期关注民办教育发展的吴华教授表示担心：“政策和法律的制定要看全局看大局，种种现实中的现象表明，教育的不充分不平衡发展影响着人们对美好生活的获得感，我们规范民办教育的健康发展可以有很多技术手段，比如规定民办教育一定收入用于教师工资。而不能因噎废食，将资本赶出民办教育领域。”

对于这些担心，业内也有人士表示：“这种影响只是短期的一个影响，营利性民办教育是朝阳产业是一个不争的事实。”修订后的民办教育促进法早已经对民办教育的营利和非营利作出了规定，特别是2017年9月1日新法开始正式实施后。细则则是要以实际举措彰显国家有法必依的态度、维护法律的尊严。送审稿基于法律精神提出监管和警示，对存在变通心理的机构和股民都有警示意义，送审稿还在征求意见中，某种意义上也是给已经上市的机构预留了调整的空间。

据悉，目前，司法部正委托相关行业协会积极调研中。