——访学前教育立法研究课题组组长、江苏省教育厅原厅长沈健

    2012年，江苏省对1986年在全国率先制定的地方法规《江苏省幼儿教育暂行条例》进行了修改，出台了《江苏省学前教育条例》。这是我国在学前教育领域理念最新、条文最具体、涉及内容最广泛的地方法规，为全国学前教育立法积累了宝贵经验。

    2014年，受教育部委托，以江苏省教育厅原厅长沈健为组长的专家组，承担了学前教育立法研究的课题，开展了系统的调查和研究，并在总结研究成果的基础上，向教育部提交了学前教育法专家建议稿。

    今年，学前教育立法进入全国人大立法视野。对于学前教育立法专家研究了哪些重大问题、聚焦了哪些基本法律关系、形成了哪些认识等业界和社会关心的问题，沈健日前接受记者采访时作出了回应。

    以问题为导向，建立和调整相应的法律关系

    “以问题为导向，以法理和学理为依据，是我们开展学前教育立法研究的一个基本的思维架构。”沈健说。

    课题组在起草专家建议稿时，重点关注学前教育实践中面临的问题，尤其是关注“入园难”“入园贵”和“质量低”的问题，力求通过建立和调整相应的法律关系来解决学前教育中的困难和问题。

    沈健举例说，从主要的关系领域出发，如教育机构或家长，考虑这个领域存在的主要问题，寻找类似或相关法律中的表述例证，再确定基本的规律条文，最后从法理和学理上加以说明，寻找合理的依据，确保该条文的合理性和合法性。

    我国各地学前教育发展情况不同，为了能够找准问题，课题组前期分别在江苏、湖北、陕西、上海、北京等省市开展实地调研，对学前教育发展中出现的问题进行了系统的梳理和分析，同时还研究了有关行政部门采取的相应政策和措施，追踪政策实施的成效及受限的原因。在深入研究的基础上，形成了《我国学前教育主要问题及立法的紧迫性》研究报告。

    与此同时，课题组对国际上学前教育立法较早的十多个国家的经验进行了汇总分析，用文献分析和综合比较进行了系统、深入的研究，还研究了一些发展中国家学前教育立法的经验和教训，形成了《国际学前教育立法研究报告》。

    这两个研究报告，对课题组形成我国学前教育立法建议具有重要作用。

    突出公益性普惠性，明确政府职责

    学前教育的定位和性质，是影响和决定学前教育事业发展的根本问题。

    沈健表示，课题组明确了学前教育是社会公共服务，具有公益性，要体现普惠性。政府主导、社会参与、公办民办并举的办学体制，是发展学前教育的基本方针。明确提出学前教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划，县级人民政府为主实施的管理体制，以教育行政部门为主，政府各有关部门分工协作的发展模式。

    “发展学前教育是全社会的共同责任。”课题组提出，政府、家庭和社会对发展学前教育都负有重要责任。政府承担主导责任，应当构建基本的学前教育公共服务体系，保障学龄前儿童接受有质量的学前教育；家庭承担养育与教育的首要责任；学前教育机构承担保育与教育的重要的和专业的责任；社区、公共媒体等其他社会组织应当为学龄前儿童的健康发展创造良好环境。

    积极推进幼儿园建设，明确成本分担制度

    当前，我国学前教育面临着资源不足和普惠不够的双重压力。

    为解决这一问题，课题组提出，地方人民政府应当根据本行政区域内学龄前儿童的数量分布、流动趋势、保育教育需求等因素，按照国家有关规定，制定和调整以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主的学前教育机构布局规划，满足学龄前儿童就近入园的需求。新建、改建、扩建居民区，应当按照国家有关规定配套建设幼儿园，并由当地政府统筹安排，举办公办园或委托举办普惠性民办园。

    沈健表示，经费投入不足是长期以来制约学前教育健康发展的关键问题。课题组确定了学前教育实行成本分担的制度，提出了公共财政对学前教育投入的基本原则，明确了各级政府对学前教育的投入责任，以确保学前教育有质量地运行。

    具体来说，财政性学前教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担。各级人民政府在财政预算中将学前教育经费单列。国务院、省级人民政府、设区的市人民政府实行学前教育经费财政转移支付制度，支持和引导下级人民政府增加对学前教育的投入，并向经济薄弱地区和农村倾斜。县级人民政府和乡镇人民政府、街道办事处共同承担学前教育财政经费投入的主要责任，保证学龄前儿童人均学前教育经费逐步增长。

    “有了这些经费保障的法律规定，才能保证各地加大对学前教育的投入力度。”沈健说。

    明确保教人员配备要求，规范保教行为

    近日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出要全面提高幼儿园教师质量，建设一支高素质善保教的教师队伍。

    怎样从法律底线把好幼师入口关？沈健表示，课题组提出，幼儿园不得聘用被剥夺政治权利或者因故意犯罪受过刑事处罚的人员、曾被收容教育或强制隔离戒毒的人员、曾因违反治安管理受过行政拘留的人员、未取得相应任职资格的人员。慢性传染病、精神病患者及有精神病史的人员不得在幼儿园工作。

    在保教人员的工资福利待遇和职称评审等方面，课题组提出，幼儿园举办者应该依法保障保教人员的工资福利待遇，足额缴纳各项社会保险费用，同工同酬。国家建立统一的幼儿园教师职务制度。教育、卫生行政部门应当组织幼儿教师和卫生保健人员开展多种形式的培训，幼儿园举办者应保障其参加培训期间的工资福利待遇。

    沈健还介绍了在幼儿园保教行为方面的相关规定，课题组明确提出，幼儿园教育应当尊重幼儿的人格和权利，尊重幼儿身心发展规律和特点，保教并重，关注个别差异，促进每个幼儿富有个性的发展。

    明确基本的法律责任，确保幼儿安全

    幼儿在园安全是公众普遍关心的问题。怎样从法律责任上给予规范？

    沈健表示，课题组提出，幼儿园应当建立完善的卫生保健与安全管理制度，应当按照有关规定，对学龄前儿童进行安全教育。保教人员不得歧视儿童，不得实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵害儿童的合法权益。

    特别值得一提的是，课题组还明确了家长的权利和义务，即家长对学前教育机构的保教工作提出异议的，学前教育机构应当予以说明和解释，并采纳家长的合理建议。学龄前儿童在学前教育机构接受保育、教育期间身心受到伤害的，学前教育机构应当立即查明事实，主动与家长协商处理。协商不成的，家长可以依法申请仲裁或提起诉讼。

    专家建议稿完成后，课题组的研究并没有停下来。“我们扩大了调研范围，了解江苏省实施法规和相关政策的效果。同时，关注国际新动向、国内学前教育新政策和各地新举措，以及新增的难点问题。”沈健说，我国幅员辽阔，地区差异大，学前教育立法要考虑很多新情况、新问题，立法保障的基本线确定在哪里，是个难点。但随着调研和各地实践探索，相信立法进程会加快，实现以法律来保障学前教育朝着公益普惠道路前行的目标。