美国学者詹姆斯·林在研究企业全面风险管理的时候,提出风险管理过程包括三个步骤,即意识风险、计量风险、控制风险[1]。朱丽、赵汉华也从风险识别、风险计量和风险治理三个方面分析风险管理的过程[2]。意识是行为的基础,风险意识是整个风险管理过程的前提。风险识别是对当前或未来所面临的和潜在的风险加以判断、归类,对风险性质进行鉴定,以及对造成风险因素的分析、判断的过程[2]。它是风险意识的现实深化,是风险管理的依据。风险治理是风险管理的根本目的,是落脚点,其指向的是通过有效的策略降低风险,提高预期效益。综上观点,笔者更倾向于把风险管理分为风险意识、风险识别、风险治理三个步骤,而且这三个步骤是层层深入、由表及里的过程,顺序不可颠倒。

在过去的几年里,公共财政扶持了民办高校,缓解了民办高校办学资金的紧缺,激活了社会资金。但是在扶持的过程中反映出一定的问题,扶持民办高校的公共财政资金安全性没有得到足够的重视,现有的政策环境难以保证扶持资金全部应用于办学。笔者借鉴企业风险管理理论,从风险意识、风险识别和风险治理三个方面来尝试研究保障民办高校公共财政扶持资金安全的法制化管理。

一、风险意识:公共财政资金投入民办高校风险伴行

风险意识来源于对运行过程中存在的各种隐性或者显性、长期或者短期影响因素的警觉。它是先于行动的观念存在,是进行有效管理、减少损失、实现未来预期效益的基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”,要“大力支持民办教育”。地方政府依据纲要精神,结合地方经济和教育发展需要,对民办教育给予了大力扶持,尤其是公共财政资金也从无到有、从少到多不断地投入民办高校。这是我国自改革开放以来民办高等教育发展史上一项大胆改革与尝试。如:国内个别省市确立了对民办高校实施生均拨款制度(重庆市生均每年拨款1400—2200元、温州市按照公办院校生均经费的20%拨款),另有17个省市设立了民办教育专项资助资金(上海市、深圳市、陕西省2013年资助金额分别达到8亿元、5亿元、3亿元)[3]。

    但是任何一项改革,包括教育改革都不是一个既定的过程,其决策、实施的过程中会面临各种因素影响,遇到各种风险,其结果充满着不可预知性,包括公共财政资金投入民办高校中也会风险伴行。如分类管理办法还没有出台,国家财政扶持没有扶持依据;民办高校中还存在打着非营利办学旗帜实则搞营利的行为;市场经济下资本逐利行为本质没有改变等。这些因素都有可能引起公共财政资金流失的风险,甚至由于缺少成熟经验和配套措施,看似“利好”的扶持政策也会导致社会资金的逃离,影响民办高等教育永续稳定发展。风险是改革的伴生物,关键是我们是否有足够的警惕性意识到了危险的存在。政府扶持民办高等教育是好事,但也需要提高风险意识,并采取有效的控制措施,减少未来风险的发生。意识到危险不是为了避免改革,而是为了更好地实现改革的目的。民办高校也是风险防范的主体,也要提高风险预见与规避能力,反思自己是否是规范办学、是否有逐利行为、是否有健全的办学资金风险防范体系等。国家、地方政府、民办高校增强财政资金投入风险意识,绝不是杞人忧天,而是寻求保障公共财政资金安全、增大公共财政投入效益的重要过程。

二、风险识别:影响非营利性民办高校公共财政资金安全的风险因素分析

风险识别是风险意识的进一步深入,是在风险意识引导下对各种隐性或者显性、长期或者短期的、可能带来风险的影响因素进行分析、判断,是采取风险规避策略的出发点。到风险识别阶段,公共财政资金风险规避的安全管理过程才算进入实质攻克阶段。目前,造成公共财政资金进入非营利性民办高校困难,威胁公共财政资金安全的因素很多。笔者在此主要从法制化管理角度,从国家、地方政府、民办高校三个层面,着重探讨风险存在的原因。

(一)国家层面民办教育相关法律法规不够完善

“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,全面推进依法治教,切实提高教育依法治理的理念与水平。民办高等教育作为我国高等教育的重要组成部分,依法治教也已经成为民办教育发展的重要保证。但是到目前为止,现行的有关民办教育的法律和行政法规只有自2003年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》和自2004年4月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。该法及其实施条例在我国民办教育发展中期,为民办教育的快速、健康发展起到了鼓励发展作用,提供了法律保障。

但是上述法律法规也有无法克服的缺陷。一是该法律产生于民办教育发展初期,是特殊历史时期的产物,重在鼓励社会资本的投入,鼓励民办教育发展,所以缺少约束与限制性条例,或者约束条例不具备强制性和可操作性。二是由于我国民办教育发展的特殊性,不能照搬国际经验,所以制定过程的探索性造成法律自身具有不完善性。三是该法律凸显出阶段性,对新时期民办教育发展中出现的问题缺少预见性,缺乏可控制、监督性。以对公共财政资金监管为例,在民办教育促进法颁布之前,鲜有对民办高校有财政资金投入的,所以在保障公共财政资金安全性方面缺少相关制度设计,在法制层面还有很多漏洞。

(二)地方政府重在准入,缺少过程和结果监督

目前我国对民办高校给予财政扶持时,对财政资金的监督更多地体现在“准入”机制,即对公共财政扶持设立必要的门槛和条件,保证公共财政的“公共属性”,满足公众的共同需求,避免为私人或集团利益所利用,从而保证公共财政资金的安全和有效。譬如说具备以下条件的民办高校更容易获得政府的财政补贴。第一,坚持教育公益性非营利性办学;第二,捐资办学;第三,依法规范办学,财务管理规范;第四,落实法人财产权,建立年金制度;第五,承担国家重大改革项目;第六,省属重点高校;第七,国家重点实验基地;第八,非营利性民办高校示范校;第九,开设符合地方经济需求发展的急需专业的民办高校;等等。但是公共财政资金进入民办高校之后,后续的管理往往被忽视,或者只停留于表面,形式化地走过场。虽然在扶持制度中要求受资助的民办高校根据财务管理办法或者会计核算办法或者项目使用要求进行使用和管理,但是这些使用要求和管理办法,更多的是规范性的、原则性的、要求性的,缺少强制性和问责制,更多依靠的是民办高校的自觉性,缺少政府的直接参与,更多是制度规范,缺少政府与学校的联动监督机制建设。

(三)民办高校财务管理机制不健全

民办高校财务管理机制不健全主要反映在以下方面。第一,民办高校法人财产权还没有得到彻底落实,民办学校与创办者之间的产权结构不清晰。第二,集团创办的民办高校财务与集团下其他公司财务纠结不清。第三,我国民办高校统一为“民办非企业”单位性质,导致的结果是民办学校无法找到与之相对应的财务核算方法,有使用事业单位会计制度的,也有使用民间非营利组织会计制度的,造成财务核算方法很难反映学校真实的财务状况。第四,民办高校长期以来家族化的管理模式,造成财政资金的使用权和决策权牢牢控制在举办者手里,实行决策权、管理权、监督权的“一支笔”运行机制。第五,部分民办高校民主管理与民主监督薄弱,缺乏民主理财机构和民主监督机构,即使有组织形式也只是流于表面,没有实质内涵。

三、风险治理:投入非营利性民办高校的公共财政资金风险规避策略

按照美国学者詹姆斯·林风险管理过程研究,最终目的是依据风险存在的分析,提出有效的规避策略,实现控制风险。民办高校公共财政扶持资金管理中的风险因素的存在,严重威胁着公共财政资金安全,亟须进行风险治理,确保公共财政资金全部用于教育发展,实现公共财政资金的“公共性”。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国方略,对民办教育全面推进依法治教、切实提高民办教育依法治理水平提出了要求。这为解决投入非营利性民办高校的公共财政资金风险,指明了法治化管理方向,通过构建法制化的管理模式提高财务管理安全性。

(一)修改民办教育促进法,为公共财政资金扶持民办高校创设良好的法制环境

1．颁布“民办教育法”

把民办教育促进法改成“民办教育法”,不是简单的文字修改,而是规范法制的需要,是彰显法制的威严和有法必依的执行力。修改有三个原因。首先,从民办教育发展来看,到2013年民办高校718所,比2004年增长近215%,基本实现了促进规模扩张的目的,目前规范、质量、效益成为民办教育发展的新主题。其次,从民办教育促进法法律地位来看,民办教育法和义务教育法、职业教育法、高等教育法、教师法同属于单行法,都是教育法的下位法,添加“促进”有屈尊降位之嫌,也显得法律不够严肃、不够稳定。最后,从国际行文上看,私立教育比较发达的国家如韩国、日本都称为私立学校法。教育要面向世界,实现教育的对话,最好也能够与国际同步。

2．明确非营利性民办高校标准

对投入非营利性民办高校的公共财政资金进行监管,首要考虑的就是要保证投入公共财政资金的民办高校是非营利性质的,这是整个安全保障体系中的第一步。因此,国家要尽快制定全国统一、规范的分类标准并明确写进民办教育法中。鉴于我国民办教育所处的特定阶段和发展历史,笔者认为非营利性属性主要表现为学校法人产权独立完整且办学结余不进行分配。因此,按照此标准捐资举办的民办高校和出资办学无偿提供资产,或者有偿获得出资部分收益的民办高校都属于非营利性民办高校,其余要合理回报的都属于营利性民办高校。

3．明确民办高校法人身份

民办教育促进法第9条规定“举办民办学校的社会组织,应当具有法人资格”,但是在该法中却没有明确民办学校的法人身份,只是注册为“民办非企业单位”。这就容易造成会计制度使用混乱,相关部门审核时又没有法律依据。所以,法律中必须明确民办高校法人属性,即非营利性民办高校为事业单位,从而才能明确会计制度,使学校财务管理有法律依据,政府部门也可以依法进行审计。或者借鉴日本的做法颁布统一的《学校法人会计基准》,要求学校法人必须按照该基准规定的会计科目、记录方式和计算方法进行会计处理[4]。

4．规范非营利性民办高校法人治理结构

规范民办高校法人治理结构是构建现代民办大学制度的核心。民办教育促进法中规定了民办高校法人治理结构,但比较笼统和模糊。依照该法成立的理事会,营利性学校与非营利性学校理事会没有明显差别,无法体现出非营利组织的性质,而且该法对监督机构丝毫没有提及。法律中对民办高校顶层制度设计得太过“宽容”,将会直接导致顶层管理机构对办学资金和公共财政资金的使用、管理的漏洞。所以用立法手段规范非营利性民办高校的内部治理结构,把家族式的理事会转变成为社会化的理事会,增设监事会,明确监事来源和职责,以法制要求加强学校内部控制建设,为民主管理与监督财务提供法律途径。

5．设置“公益监察人”

公益监察人来自我国台湾地区所谓“私立学校法”。其中明确规定设立监察人制度,对接受政府补助达一定金额或比例的学校法人,主管机关向私立学校指派公益监察人,实行直接监督。民办高校虽然有监事会,但是监事会基本由理事会选举产生,在权利的行使上并没有完全脱离理事会控制。公益监察人是外部控制与监督的一种形式,不受学校理事会限制,所以在行使监督权力时具有完全的独立性,对政府管理部门负责,能够有效地代表公众实现公共财政的公共利益,对扶持民办高校的公共财政资金起到直接监督作用。

(二)地方政府完善配套的公共财政投入与监管办法

地方政府依据对民办高校财政扶持的途径和办法,制订相配套的财政监管措施,做到投入与监管的同步。

1．改革公共财政投入非营利性民办高校的程序

目前对民办高校公共财政资金的投入,一般是采取相关行政管理部门行政审批,表现出对口管理、直面问题、效率较高,但也往往造成一些隐患,行政权力过大,超越了法律权威。税收是公共财政收入的主要来源,所以公共财政资金何去何从,是否投入民办高校,投入的方式如何,纳税人有一定的表决权、知情权、决定权。其实这也是实现对投入民办高校的公共财政资金实行监督的重要方式,也是为日后的社会监督铺平法制化的道路。所以,建议改进对民办高校的财政拨款机制,由原来的行政部门决策转变为省人民代表大会通过,进而形成地方法规,用法律的规范性和强制性解决相关部门联动机制中存在的权力博弈,也从“入口”严把安全观。

2．出台配套的“扶持非营利性民办高校发展专项资金管理办法”

为进一步促进地方民办教育事业持续健康发展,根据民办教育促进法和地方教育改革发展需要,制订地方特色的“扶持非营利性民办高校发展专项资金管理办法”,作为国家扶持非营利性民办高校发展的补充。这也是彰显地方民办教育发展差异、多样的根本所在。更为重要的是,明确民办高校公共财政扶持资金的管理办法、问责制度,以及政府的监督权力。如,政府管理部门的相关人员或者指派第三方机构的人直接担任非营利性民办高校的监事,行使监督职责,直接对政府管理部门负责。

3．制定非营利性民办高校公共财政资金支出绩效考核指标体系

加强非营利民办高校公共财政资金支出绩效考核制度,建立健全绩效管理目标和评价体系是监督公共财政资金使用的重要方式,更是实现公共财政资金法制管理的一条通道。一方面政府可以通过绩效考核指标体系监督非营利性民办高校资金使用情况,为今后决策提供重要依据;另一方面为社会民主参与监督搭起一座“桥梁”,社会团体或者个人通过公共财政资金支出绩效评价信息对民办高校实行财政监督,并通过人民代表大会制度提出相应的意见和建议,逐步规范扶持资金的投入与使用。

(三)非营利性民办高校加快资金管理模式改革

非营利性民办高校是公共财政资金投入的受益者。作为受益者,就有责任和义务加强自我监督、自我约束,有效利用和监管好扶持资金。目前民办高校在财务管理方面存在一个共性问题,即学校法人财产与投资人或者创办者存在直接、单一的管控关系,也就是说学校法人财产的管理权与经营权都掌握在投资人或者创办者手里。这在民办高校初创时期,由于其办学资金投资特性,有其存在的合理性。但是在确立学校法人财产权,有捐资和公共财政资金注入民办高校情况下,投资者主控学校法人财产不符合多元利益主体诉求,资金管理模式必须改革。

非营利性民办高校资金管理模式的改革,主要表现在两方面:一方面是由创办者个人或者“家族”管理转变为有效的组织管理,实行民主理财;另一方面是由举办者道德自律转变为体制机制约束,增强他律。

1．实施有效的组织管理

非营利性民办高校在财务管理方面实现有效的组织管理,最重要的是实行独立的财务运行机制,实现民主理财。在日本、德国等大陆法系国家对财产的管理普遍采用财团法人制度,但鉴于我国非营利性民办高校并非均为捐赠性质,还不能实行财团法人制度,但可以借鉴该做法设立具有相对独立性的财务管理机构,即财务委员会,实现学校法人财产共治。

实施有效的组织管理,重要的是要明确组织责权关系,避免由于职责不清造成执行中的障碍。财务委员会作为非营利性民办高校中的新生事物,也必须明确几个问题。第一,明确财务委员会的定位。财务委员会负责学校法人财产的管理与监督,享有非营利性民办高校法人财产的最高管理权、使用权和支配权。第二,理清与理事会的关系,实现财产管理权与决策权相分离。财务委员会是理事会下设机构,但是在权力划分上财务委员会拥有管理权,理事会拥有决策权,且理事会仅仅是核准,不参与具体事务。第三,严控财务委员会人员组成。财务委员会与理事会成员不得重复;举办者(投资者)不能同时担任理事、监事、财务委员会成员,且一旦进入财务委员会,举办者(投资者)并不比其他成员拥有更多更大的权力。

2．完善体制机制建设

我国民办高校复苏发展一是有国家的政策鼓励,二是靠创办者对教育的热爱,三是民办高等教育市场化带来的利益驱动。除了国家的政策鼓励之外,对教育的热爱和追求利益都与举办者个人素质相关,在一定程度上能够依靠举办者的道德自律实现风险控制。但是如我们所见,捐资型的民办高校凤毛麟角,基本上是以投资办学为主,追求资本利益在所难免,所以道德自律极其有限。制度化的建设、规范化发展才是长久之计,这也符合教育部提出的构建学校依法自主办学的教育治理新格局的要求。非营利性民办高校完善体制机制建设的核心任务是完善法人治理结构,实行理事会领导下的校长负责制。健全决策机制、执行机制、监督机制,形成理事会、校务委员会(校长)、监事会“决策、执行、监督”三权分设的制衡机制,共同防范公共财政扶持资金的风险,保证公共财政资金的安全。

此外,要加强社会监督。民办高校是集民间资本向社会办学,培养的学生走入社会,为社会服务,所以民办高校的发展不能缺少社会的土壤,社会的参与能够更加有效地联系民办高校与社会的关系。社会对民办高校公共财政资金监督形式可以包括社会团体监督、捐赠者监督、家长委员会监督、媒体监督、委托机关监督。通过建立健全社会监督机制,逐步培育监督文化,提高监督主体意识,赋予监督权威。

参考文献

[1]詹姆斯·林.企业全面风险管理——从激励到控制[M].黄长全,译.北京:中国金融出版社,2006:28.

[2]朱丽,赵汉华.风险管理:教育改革成功的前提[J].教育发展研究,2015(2):14—18.

[3]邵鸿.尽快出台民办高校生均拨款政策[N].人民政协报,2015-02-11(10).

[4]张文国.中国民办学校法人制度研究[M].北京:教育科学出版社,2012:170.

（本文刊于《黄河科技大学学报》2016年第1期。作者：黄洪兰,女,吉林省吉林市人,副研究员,东北师范大学博士研究生,研究方向为民办高等教育;姬华蕾,女,河南南阳人,助理研究员,研究方向为民办高等教育）