一、导言

    随着去年国务院办公厅101号文件《关于加强民办高校规范管理 引导民办高等教育健康发展的通知》和今年教育部25号令《民办高等学校办学管理若干规定》的颁布，建立政府对民办高校的督导制度成为一项基本政策要求，各地政府也在纷纷探索适合地方民办高等教育管理需要的民办高校督导制度。民办高校督导制度的建立是基于当前民办高等教育发展阶段的一种必然措施，是政府履行其“办让人民满意教育”承诺的一种延伸需要。同时，由于民办高校从原来的边缘地位开始真正全面走入政府管理的视野之中，政府对民办高等教育的重视程度大大提高，必将采取各种积极措施来推动民办高等教育的健康发展。因此，从某种程度来看，民办高校督导制度的建立也体现了民办高等教育发展地位的提高，意味着民办高等教育将获得进一步发展。但另一方面，鉴于政府督导的性质和主要内容，民办高校督导制度更为强调民办高校办学行为的规范问题，对民办高等教育的质量及其改进问题难以过度关注，更难以通过督导来为质量改进提供后续支持。而随着大众对民办高等教育质量需求的增加，如何客观真实和全面的评价民办高校办学质量，如何更好地推动民办高校不断提高办学质量的问题，将会越来越突出和重要。

    因此，在强调建立民办高校督导制度、积极发挥政府督导与监管作用的同时，我们还应关注作为教育质量保障机制重要内容的教育社会评估，尽快建立民办高校社会评估制度，促使民办高校社会评估与政府督导以及学校自我评估的结合，构建完善的民办高校质量保障体系，共同推动民办高校办学质量的提高。民办高校社会评估作为教育评估的一种类型，与民办高校督导的主要区别，不仅体现在实施主体的不同，即开展民办高校社会评估和民办高校督导的部门分别是非政府部门与政府部门，更主要的在于二者对推动民办高等教育持续发展时参与程度上的不同。与政府督导相比，由于民办高校社会评估本着“可持续发展”的价值理念，更加注重对学校各项投入指标与提高教育质量之间的关系进行评测，因此，对民办高校持续开展质量改进具有更为明确的指导意义和更为切实的支持作用。本文对建立民办高校社会评估制度的必要性进行分析后，将把重点放在探讨建立民办高校社会评估制度应注意的几个主要方面，以期对推动我国尽快建立民办高校社会评估制度，完善民办高校教育质量保障机制，推动我国民办高等教育质量的不断提高进行一些有益的探索。

    二、建立民办高校社会评估制度的必要性

    关于教育领域中社会评估的定义目前尚未有较为统一的表述，《教育评价辞典》中的界定是“社会评估是由具有一定权威的社会团体不受任何教育主管部门委托，独立地对教育活动进行的评估，是社会用人单位对学校培养学生适应社会需要程度进行的评估。” 还有学者认为：“教育的社会评估是以教育系统外部的社会力量为主体，从社会发展和人民群众需要的角度，对教育行为或现象进行价值判断的活动。” 针对我国民办高等教育发展的实际，本文将民办高校社会评估定义为“由作为非政府部门的事业单位、社会团体（如学术团体）等组织实施，主要以推动民办高校办学质量持续改进为目标，而独立地对民办高校进行的教育评估。”需要说明的是，评估活动也可以是评估机构接受教育行政部门的委托而进行的，但具体的评估活动包括评估指标的制定、评估专家的组成、评估的具体程序以及评估的结果等不受教育行政部门的指挥与控制，具有很强的独立性。

    （一）当前社会对民办高等教育办学质量等重要信息的极度缺失，导致了教育市场竞争的混乱和教育效率的低下

    由于民办高校提供的是一种在市场竞争条件下的选择性服务，只有在信息对称的情况下，人们做出的选择才是理性的，民办高校之间的竞争才是有效率的。然而，在涉及到办学质量的关键方面由于客观信息的缺失，致使人们的选择缺乏科学依据，更多地依赖于民办高校自身的宣传。作为信息掌握的“垄断者”，民办高校便比较容易存在一些宣传不实的问题。近几年之所以民办高校虚假招生宣传问题比较多，主要原因就在于社会上缺乏对民办高校真实办学信息的权威评价。因此，必须尽快建立和完善民办高校评估制度，客观真实地评价民办高校办学状况，向社会提供透明的完整的办学信息，从而提高人们选择教育服务的效率和效益，减少民办高校的不规范的办学行为。

    （二）随着机构精简和职能的转变，政府难以有效发挥对民办高校的具体评估职能，从而要求第三方部门的积极参与

    作为社会公共利益的代言人，政府有权力有责任保护公众在进行市场交换时利益不受到损害，尤其当接受民办高等教育服务的群体相对处于弱势地位时，政府更应该主动承担确保选择合理的职责。然而，教育评估工作属于专业性很强的复杂工作，需要一批专门人员根据教育发展实际与不断变化的市场需要和外部环境进行持续的深入研究，并及时修正、完善有关评估指标体系。随着市场经济体制的逐步确立和教育体制改革的进一步深入，以及政府机构精简、进行职能转变和评估领域研究的深化与实践的发展，由政府直接组织开展对民办高校的评估工作显然是不现实的。一方面，从目前我国民办高等教育管理现状来看，民办高等教育管理力量薄弱，许多地方缺乏专门的管理机构和专职管理人员，连基本的日常管理都无法保证。去年底国务院办公厅101号文件中开始明确要求教育部门配备专职人员做好民办教育管理工作，意味着民办高等教育的管理处于刚刚起步阶段，庞杂的日常事务性工作让政府部门不可能有时间和精力来研究推动民办高校提高质量提高的评估工作。另一方面，即使是对公办高校来说，政府的管理职责也逐渐转向宏观管理与调控，避免直接插手学校具体办学过程，对于由政府机构以外的社会组织和个人举办的民办高校，政府更应积极调动和发挥市场与社会的力量，来对民办高校的发展进行外部监管。同时，教育行政性评估也越来越暴露出诸多弊端和不足，与高校发展的需求不相适应，难以很好地推动学校发展，甚至有时会对学校发展形成阻碍。因此，政府既无力也不能开展旨在帮助民办高校持续改进教育质量的评估工作，必须由专业的评估机构来研究并开展。

    （三）政府对民办高校的督导是对办学“最低标准”的督促与检查，难以在推动民办高校持续发展方面发挥引导性和支持性作用

    由于民办高等教育发展处于起步阶段，许多方面尚不完善，在办学管理过程中存在一些不规范行为，因此建立政府对民办高校的督导制度，对民办高校基本办学投入和办学行为进行督促和检查，及时纠正一些不规范行为，符合当前民办高等教育的发展需要。但对推动民办高等教育进一步发展更为迫切的是，民办高校缺乏持续改善教育质量的动力和保障质量提高的机制，需要由专业机构在对民办高校办学状况进行深入分析和客观评价的基础上，提供富有针对性的、专业化的改进质量的支持性服务。同时，政府对民办高校的督导，更多的是按照既定指标体系的一种“对照”，检查学校是否符合既定标准。督导的指标体系不可能经常调整，而且督导更多的是对办学“最低标准”是否达到的一种督促。而专业性的民办高校社会评估则将随着民办高等教育的不断变化与发展，关注民办高校质量变化的过程和推动民办高校朝着“更高水平”办学质量的不断提高，并随之调整评估的标准与指标体系，从而能够更好地体现持续性和发展性，符合民办高校长远发展的需求。只有开展民办高校社会评估工作，与政府的民办高校督导制度有效结合起来，才能够既解决当前生存问题，又能够着眼于长远的发展。

    三、民办高校社会评估的具体目标、主要程序与主要原则

    （一）开展民办高校社会评估的具体目标

    民办高校社会评估的根本目的，是为了满足相关利益群体对民办高校特定信息的了解和认识的需要，通过评估了解民办高校的客观、真实、全面发展状况，诊断民办高校所存在的问题，尤其识别那些阻碍教育质量提高的关键环节，从而用以指导和支持民办高校持续开展质量改进工作，提高整体办学水平，提供给所有学生适合未来发展需要的教育和各项知识与技能准备，为社会发展培养所需要的合格人才。民办高校社会评估制度建立的具体目标包括：

    （1）将专家外部评估与民办高校内部自我评估结合起来，推动民办高校开展自我评估，并从外部对民办高校开展的自我评估结果进行调适；（2）推动提高民办高校对保障教育质量的社会责任感；（3）加强评估机构和评估专家向民办高校提供专业服务的支持力度；（4）向所有相关利益群体反馈民办高校相关办学状况的信息，作为推动民办高校能够持续改进和不断发展的重要手段；（5）对优秀的民办高校办学实践和主要特色给予确认和认可，以便推广民办高校的优秀办学实践模式，带动民办高等教育的整体发展；（6）明确作为一所能够为社会提供有效教育服务的民办高校发展要素，并对各项发展要素进行深入探讨和确认；（7）使民办高校能够提供一份关于学校当前绩效状况的报告，并表明学校满足国家目标和公众及社区需要的程度；（8）提供机会对民办高校取得的各项办学成就给予承认，并确认需要进一步关注和支持的领域，以促进学校的持续发展。

    民办高校社会评估不仅是对学校现有的办学水平进行测定，更主要的是着眼于学校的持续改进和发展，从制度建设和资源保障方面确保学校的有效运转，评估的最终目标意味着学校需要一直不断地寻找提高的方法，以及评估机构为了支持学校的努力而承诺提供各项发展项目。在民办高校社会评估制度下，通过学校开展良好的内部自我评估和外界可靠的评估以及组织良好的后续支持服务，将会确保学校取得有效的质量保障。

    （二）民办高校社会评估的主要程序

    制定科学合理的民办高校社会评估程序，是确保民办高校评估活动有效性的重要保证。根据民办高校社会评估的目标，民办高校社会评估的整个周期应包括评估前的调查/访问、学校自评、专家现场考察评估、专家评估后的报告、后评估活动即专业支持服务等五个方面。

    1．评估前的准备工作。评估小组与学校就评估前访问的时间、有关安排、学校文件的收集等内容达成协议。同时，根据评估工作的专家组成人员要求和学校实际，落实评估专家组人员名单，将评估专家组人员的相关背景资料提供给学校。如学校对专家组人员的构成有异议，则评估机构应进行适当的调整。

    2．学校的自我评估。学校依据评估机构提供的评估手册要求和评估指标开展自我评估，在进行自我评估过程中，评估专家组应该随时向学校提供必要的指导与支持，包括学校在进行自我评估报告的撰写过程中可以随时向评估专家组咨询。学校要将自评报告提交给评估小组，并向评估小组提供相关的文件，为评估专家组进行实地考察评估做好必要的提前材料准备。通过自我评估，学校可以发现问题并寻求解决问题的办法，在学校的内部管理、运行等各个方面找到一条适合自身发展的道路；学校开展自我评估的重要性和完整的价值体现在整个过程中，只有当学校真正彻底深入地按照评估标准开展自我评估，自我评估的意义和价值才能得到最好的体现。

    3．评估专家组实地考察评估。评估专家组的实地考察活动是整个社会评估活动的核心工作和重要阶段，体现了社会评估对学校发展的诊断功能和支持作用。实地考察阶段对学校全体相关人员、评估人员应是一个重要的开放、协作、合作的过程。学校应当在实地考察之前或在考察期间向专家组提供评估所需要的文件、资料，一般包括教职员工和学生手册、招生材料、管理手册、学校财务记录、课程和专业设置及市场营销材料等。评估专家采用三个主要技术来收集关于学校工作的证据材料：

    4．实地考察评估报告。实地考察评估报告分为两个阶段，即实地考察评估工作结束的最后一天，评估专家组要向学校的领导以及高级管理人员提供一个简短的口头评估报告，在实地考察评估工作结束后的四个星期内要向学校提供一份详细的书面评估报告。评估报告中除了充分肯定学校的办学成绩和突出方面以外，还要重点对学校亟需支持的方面提出改善的反馈建议。反馈完全采取一种开放的形式，并应注意采纳被评估者的意见。

    5．后评估工作――提供专业支持。评估机构向学校提供专业支持服务，是落实评估目标的重要体现，也是民办高校社会评估不同于政府督导与行政性评估以及其他一些社会评比活动的重要特点。根据评估报告的建议，学校将会制定并实施改进策略。评估专家组应协助学校共同制定学校改进策略和能力建设计划，同时评估机构要确保提供合适的专家组，为学校提供后续的支持服务，帮助学校实施改进战略。这一部分属于整个评估活动的组成部分，看作是后评估活动，充分发挥专业评估机构对促进学校持续发展的支持服务功能，从根本上体现了学校参与社会评估活动的意义所在和专业评估机构的价值所在。

    （三）民办高校社会评估的主要原则

    1.发展性原则。民办高校社会评估作为一种质量保障手段和推动质量持续改进的重要措施，更主要地在于其支持性、发展性，而不是惩罚性和审判性，因此在评估指标体系的建立上要注重强调评估目的和效果的发展性。评估将突出学校的发展过程，从重视投入与结果向强调过程转变。在达到国家规范性评估标准的基础上，即符合政府督导的各项标准后，民办高校社会评估将侧重于引导学校把大部分精力集中在学校自身的优势领域和薄弱环节，通过对学校现状的诊断，透视学校未来发展趋势，制定符合学校自身状况的发展目标，关注学校的纵向发展，力图通过评估促使学校形成自己的办学特色。

    2.专业性原则。由于民办高校社会评估强调对促进民办高校发展的重要支持和后续服务作用，因此与政府一般性的督导相比，民办高校社会评估对专业性要求更高，包括各项评估指标设计的专业性，评估人员的专业性，评估后支持服务小组的专业性等，这就要求有关人员和机构加强对民办高等教育的研究，制定出真正适合民办高校发展特点的评估标准和指标体系。从评估机构的最终发展来看，需要建立一个专业的科研型的评估机构，从而确保民办高校社会评估的专业性。

    3.个性化原则。民办高校自身办学基础的差异性，办学体制和办学机制的灵活性，与市场保持高度适应的敏感性等特点，必然导致民办高校发展的个性化与多元化。不同民办高校具有各自的优势领域和特色专长，这就要求民办高校社会评估在设计评估指标体系时注重采用一些体现民办高校个性的内容，尊重学校的个性。尤其要注意考虑不同民办高校的办学起点水平，深入分析学校的历史和现状，反思现有的办学目标、办学条件、面临的问题以及可能采取的策略，针对学校的不同发展阶段，设计出富有个性的评估方案。

    4. 独立性原则。民办高校社会评估作为由非政府机构开展的一种教育评估活动，遵循发展性、专业性和个性化原则的基础上，应注重保持其独立性。一方面评估对象是在意识到评估工作的开展有利于学校的发展而主动自愿参加，另一方面，评估活动不受外界其他部门包括政府部门的影响，而是客观地中立地做出评议和估价，以确保评估结果的合理性与有效性，从而体现民办高校社会评估的科学性。

    民办高校社会评估制度的建立是一个长期的探索过程，需要各方的努力和支持，既包括政府的推动与支持，也需要专业人员和专业机构加强评估研究，制定适合于推动民办高校质量改善的评估指标体系，更需要民办高校自身提高质量保障和质量改进的意识。其中难点仍然在于评估标准与指标体系的构建方面，本文只是对民办高校社会评估的一般性问题进行了简单探讨，今后还需要对民办高校社会评估制度的其他重要内容作进一步的深入研究。

参考文献：

陶西平主编.教育评价辞典[M].北京.北京师范大学出版社,1998, 95.

              王景英.略淡对教育的社会评价的理解[J].现代中小学教育,1996,(5).

　　作者：北京教育科学研究院 丁秀棠   中央教育科学研究所 方铭琳