北京师范大学比较教育研究中心    金 添

 
　　内容摘要：美国特许学校是20世纪90年代基础教育改革中出现的新型公立学校。本文主要从学校规模、类型结构、各州分布情况、立法范围、学业成绩等方面进行描述，以求呈现特许学校近年的最新进展和发展趋势；并且对发展的动因、存在的问题及争议作出分析和说明。

 
　　关键词：美国教育；特许学校；教育改革

 
　　美国特许学校(Chalter School)是20世纪90年代以来基础教育改革的产物，是通过与州机构或当地学校委员会签订合同建立起来的新型公立学校。在合同期内为学校提供公共经费，给予充分的自主权，同时需要学校对合同规定所要达到的目标负责，合同期限一般为3―5年。特许学校作为一种“公校私营”的新办学模式在探索中发展，虽然各州情况不同，但是仍有一些共同的特点，主要表现为：具有公立学校的性质、更多的办学自主权、规模较小、承担绩效责任、以及进入其中是自愿选择的结果。

　　自1992年第一所特许学校开办以来，特许学校运动已经走进了第二个10年，如今美国92％的学生生活在有特许学校法的州。尽管特许学校还面临着资金上的不平等以及反对者们施加的各种障碍，但是，在提高那些弱势群体学生的成绩方面比其他的公立学校表现得更有成效，特许学校运动正在各方面继续向前发展。

 
　　一、美国特许学校的最新进展

　　1.特许学校的数量．学生数量持续增长

　　数量的持续增长是特许学校不断向前发展的重要标志之一。1992年，明尼苏达州开办了第一所特许学校，在这一年里全美只有明尼苏达州共开办了两所特许学校，第二年加利福尼亚州、明尼苏达州和科罗拉多州又相继开办了34所特许学校，尤以加利福尼亚州的表现较为突出，在1993年一年内就开办了28所特许学校．直至今天它仍是全美拥有特许学校数量最多的州，据2005年底的统计数据显示，加利福尼亚州的特许学校数达到了592所。从增长速度上来看，在1995年底之前特许学校的数量增长相对比较缓慢，自1996年始，特许学校的数量呈现出快速上升的趋势，仅2005-2006学年，全美的31个州以及哥伦比亚特区就新增了424所特许学校，比前一年增长了13％，特许学校数量已达到3625所，全美共有 40个州、波多黎各岛以及哥伦比亚特区通过了特许学校法，而且在接下来的一年内，又有90所特许学校通过许可即将开办。

　　与此同时，特许学校招生数量也在不断发展，学生数量由1998-1999年约30万飞速地增长到如今的100多万；美国公立学校招生以每年0．3％的比率增长，私立学校以每年0．5％的比率增长，而特许学校每年的招生增长比率可达到10％-15％，虽然特许学校本身基数小，但是特许学校规模在迅速、持续扩大是显而易见的。

　　2．特许学校类型结构发生较大变化

　　学校类型的变化是反映特许学校结构发展情况的重要指标。虽然特许学校都属于公立学校，但由于特许学校立法允许其有几种不同的创办方法，所以在这个意义上来说特许学校之间是有区别的，比如可以由个人或团体创建新的特许学校，也可以由已经存在的公立学校或私立学校转型。一般说来，对特许学校较支持的州，新建特许学校的比重较大，而对特许学校发展支持不力的州则新建的比重相对较小。纵观特许学校类型结构变化的趋势，在其开始发展的最初几年，由公立学校转型过来的特许学校占到了所有特许学校的44％，随着时间的推移，到1998-1999年，这一比重下降到了18％。

　　近年的研究显示，这一趋势并没有停止，新建特许学校的比重已经上升到77％，而传统公立学校转型过来的特许学校的比重下降到了16％。

　　3．特许学校在各州发展不均衡的现象有所好转

　　虽然特许学校数量在全美迅速的增加，但在各州分布的差异非常大。1995-1996学年，特许学校主要集中在亚利桑那、加利弗尼亚和密歇根，这三个州在当时所占份额达到了79％，2005年的研究表明，特许学校最多的州分别是亚利桑那、加利弗尼亚和佛罗里达州，但这三个州特许学校所占的份额只是42％，在过去五年里超过半数的特许学校增长出现在亚利桑那、加利弗尼亚、佛罗里达、密歇根和德克萨斯五个州，并且俄亥俄州、威斯康辛州和宾西法尼亚州特许学校的增长也很快，特许学校正由少数州向全国蔓延，分布过于集中的现象有所好转。

　　4．《特许学校法》的范围在扩大

　　特许学校数量的惊人变化离不开全美通过《特许学校法》的范围在迅速扩大，有了法律的保障才使特许学校的开办成为可能。1991年第一部《特许学校法》是由明尼苏达州颁布的，接着1992年加利福尼亚州通过了全美第二部《特许学校法》，在1993-1994年度又有科罗拉多等6个州率先通过了《特许学校法》，此后几乎每年都有几个州通过《特许学校法》。1995-1996年是最为突出的一年，有8个州通过了《特许学校法》，其后的三四年内也正是特许学校数量激增的时期，可见法律的重要性。目前，全美只有10个州还没有通过《特许学校法》，虽然是所有州的1／5，但这10个州的所拥有人口还不到全部人口的8％。所以，可以说，《特许学校法》发展至今，已经覆盖了美国92％的人口以及96％的较大学区。

　　5．特许学校的支持率有所上升
　　在特许学校发展之初，由于特许学校在学区引起了竞争，一些学区领导人认为这是危险的，比如会引发该区学校入学率的下降，而学生的流失会带走相应的资金，对学区的财政预算产生不利影响，冲击学区内传统公立学校的正常运转。另一方面，在特许学校发展最初，绝大多数家长对特许学校并不了解，就更谈不上对特许学校的支持了。

　　但是，近几年的调查资料显示家长的支持率有所上升，学区的态度有所转变。教育改革中心在2005年关于特许学校支持率的调查发现一旦人们知道什么是特许学校，就会以极大的热情予以支持，但问题是特许学校的概念被大多数美国人误解了。最近在全美发布的调查报告特别体现出公众对特许学校支持特许概念的数量在增加，到2005年公立学校家长支持特许学校的比例从2000年的40％上升到48％，在没有孩子的居民中，支持率也有所上升，在同期内由42％上升到49％。

　　与此同时，传统公立学区的领导者对特许学校的态度也有所转变。他们逐渐意识到需要利用特许学校的竞争来促进公立教育系统的改善。例如，底特律的公立学校结束了20年来招生一直在下降的趋势，底特律学区的首席执行官肯尼斯?博恩利(KennethBumley)博士把教育系统重新恢复活力归功于来自特许学校和非公立学校的竞争。

　　6．特许学校的学业成绩有所提高

　　自1992年第一所特许学校开办以来，有100多项研究一直在对特许学校的效果进行评估，答案多种多样。特许学校领导委员会的布赖恩?哈素(Bryan Hassel)博士说：“回顾所有这些关于特许学校成绩的研究足可以让人头痛，因为矛盾的结果不断出现……问‘特许学校’的质量如何就如同问‘新餐馆’和‘美国的汽车’质量如何一样，需要区分整体中的多样性。”布赖恩?哈素博士在仔细回顾了近年来40份符合研究标准的调查报告后，认为至少在许多州和许多研究中，存在着高质量的特许学校以及高增长率，因此特许学校有希望成为我们获得好学校的一条途径，是值得我们坚持并不断完善的实验。

　　由美国教育的权威机构进行的有关调查结果对特许学校的成绩也是较为肯定的。2003年11月，教育改革中心发布了《成功的记录》，认为特许学校的进步显著，尤其是在为多类型的学生服务方面取得了更大的成绩，更重要的是，家长对孩子在特许学校所接受的教育也有很高的满意度。

　　2005年，全美的学术成绩最新统计也体现出在一些州有相当一部分特许学校达到了设想的目标――它们把学生的成绩水平提高到传统公立学校同等水平学生的成绩之上。

　　也许到目前为止关于特许学校的效果评估并不统一，但的确有相当一部分特许学校取得了积极的成果。

 
　　二、美国特许学校发展的动因

　　特许学校近10年来可谓发展迅猛，在数量、类型、机构、立法等诸多方面都有了长足的进步，笔者认为促使特许学校快速发展的原因主要有以下几点：

　　1．公立学校质量下降引起公众不满

　　公立教育系统在产生最初为经济增长注入了活力，并且进一步促进了文化的整合和教育的民主化，但随着发展这一教育系统也逐渐不能满足时代的需求，学校在官僚模式下运营效率低下，使越来越多的家长和老师充满了困惑。1983年《教育处于危险之中：教育改革势在必行》的报告和美国前联邦教育部长威廉.J.贝内特提交的1988年教育改革报告犹如一枚重磅炸弹，这两个报告都深刻反映出美国学生学术成绩的低下。从报告的数据中，我们可以看出美国的教育质量改革已经迫在眉睫。尽管美国的学校花费是全球最高的，但美国学校被认为是工业世界中效率最差的学校；这样的教育质量引起了公众极大的不满，无数的家长，特别是那些贫困的、少数民族的、城市中心的居民们，十分担忧他们孩子的教育，急切地寻求其他的方法。

　　2．择校思想和教育市场化主张

　　择校的思想传统在美国由来已久，但真正的发展是在20世纪八九十年代。择校兴起的思想基础主要是新自由主义和以个人为核心的反主流文化运动。新自由主义的思想主要反映在美国经济学家教育市场化的主张中，由于政府对公共教育的长期垄断，造成的公共教育内部效率低下，资源浪费，内部缺乏必要的竞争，因此有人提出引入竞争，提高公立学校的教育质量。而反主流文化则是对国家化、制度化的学校教育提出批判，认为在这种教育制度之下，学生被培养成标准化、组织化、工具化的人而不是自由发展的人，因此必须改革现有的学校教育体制，改变原来的公立学校概念，给家长和学生选择学校的权利。虽然，择校运动在实践中的发展不乏曲折，但择校是人心所向，大势所趋，这就为择校运动形式之一――特许学校的快速发展提供了思想和实践基础。

　　3．私立学校、教育券等择校方式不能完全满足民众的需要

　　当大多数美国人曾经引以为豪的“一个最好的系统”――公立教育系统以不如人意的学生成绩引起美国民众质疑的时候，大家开始把视线投向择校改革。诚然，私立学校紧随公立学校产生后，为美国民众提供了另一种选择，但是在享有高度的自主权的同时，私立学校不享有政府的拨款，学校收入的95％以上是学费，这造成学生及其家长必须负担高额的学费，因此能够进入私立学校很大程度上要以阶层、权力、金钱作为基础。所以，私立学校既不能动摇僵化的公立学校系统，也不能满足绝大多数普通的美国民众的需求。

　　而教育券计划的实施引起了教育界更大的反响，虽然教育券的目的一方面是促进公立学校间的竞争也促进公立学校与私立学校之间开展竞争，提高教育质量；另一方面是帮助那些贫困家庭的孩子有机会进入私立学校，得到更好的教育。但是，实际上教育券并未真正达到希望的程度。比如说，有的私立学校学费是非常高的，而教育券所能抵消的学费数额只不过是“杯水车薪”，根本不能解决实际问题；由于私立学校有权拒绝接收任何学生，所以有一些私立学校人为地增加限制，把贫困家庭、少数民族的子女或那些有特殊需求的学生排除在外。因此，随着教育券的实施，民众的支持率却在下降。

　　而特许学校结合了公立学校和私立学校的优点，可以说它是一种混合模式，为公立教育系统内部注人了一缕清新的气息，利用其自身优势得到了认可并快速发展起来。

　　4．特许学校运动自身的优势

　　首先，特许学校是一种公立教育观念上的更新。特许学校的理念指向公立教育的新概念，新的观念以四个假设为基础：“公立学校是一种向所有公众开放，由公共税收付费，对公众负责的学校，它并不需要由政府运营；公立学校应该不同于金字塔的方式，所有的家庭都应该能够在其中进行选择；最重要的不是一所学校所控制的资源或它所遵守的规则，而是它产生的结果；每个学校都是一个自我管理的团体，在学校中重视家长和老师作用。”这种新概念抛弃了原有的工厂模式，反对把旧的公立教育系统看作是“最好的系统”，打破教育垄断，替代了公立教育资源分配的旧理念。

　　其次，特许学校是教育实践上的更新。特许学校作为一种新型的公立学校同时具有公立学校和私立学校的优势。它既像公立学校一样不收学费，又像私立学校一样拥有相对高的自主权；它既像公立学校一样面向所有美国公民，又像私立学校一样具有小班教学的优势；它既具有公立学校公平、公正的特点，又有私立学校重视学生成绩和教学质量的特点。

　　特许学校以它自身的优势作为一种新生力量快速发展，从一定程度上促进了公立教育系统内部的竞争，扩大了教育的受益群体，当然特许学校还很年轻，在呈现极大活力的同时仍然存在着某些问题和争议。

 
　　三、特许学校发展中的争议

　　特许学校作为美国教育界发展速度最快的大胆创新，自产生以来一直是美国教育重要的焦点问题之一，作为一种年轻的事物，特许学校本身并非完美无缺，在其成熟发展过程中需要不断的完善和提高，需要倾听不同的声音。

　　1．特许学校的教学质量

　　支持者们认为特许学校有效地改善了公立教育，这是因为特许学校在课程、组织和学科上有较大自主权，可以及时根据学生的需要调整，更好地满足学生发展的要求，并且有助于学校办出自己的特色，为学生提供更大的发展空间。但是，对于特许学校的教学质量的质疑也从未间断过。质疑者们认为自主权增加并没有增进教育效果，因为研究并没有一个统一的结论。而且，他们相信如果学校给予学生自由去选择自己想要的学习方式，那么结果将是一无所得，特别是对于那些学习上有障碍的不利群体来说，更不能通过完全任由学生掌控自己的学习去实现树立他们的信心，提高教学质量的目标。

　　此外，教师质量也是关系到教学质量的一个重要因素，因此也是焦点之一。支持者们认为特许学校的教师有更大的自主权，因此更能使其充分发挥专业技能和敬业精神，他们以更多的热情去实践自身的教育理念，从而可以有效地改善教学质量；但是，质疑者认为教师的热情不等同于教师的教育能力，特许学校表现不尽如人意是与特许学校不能吸引高质量教育者相关的。根据美国教育部绩效办公室所说明的法律许可，特许学校可免除必须要求教师有资格证的义务；调查表明特许学校的教师没有资格证的比例高于公立学校的比例，只有9％的公立学校的教师没有教师资格证，而特许学校的教师没有资格证的比例高达43％，并且特许学校的老师更有可能没有或仅有一点授课经验。
　　2．特许学校对公立学区的影响

　　特许学校的支持者们认为特许学校一方面为家长与孩子提供了公立学校中的另一种选择，并且有效地促进了公立学校系统内的竞争，可以激励公立学校改善教学质量，改变公立学校缺乏竞争和动力，难以进步的状态，并且特许学校把外部资源引入学校系统内，扩大了学区在未受到足够关心的地方建立新型学校的能力。

　　另一方面，质疑者充满了对特许学校抢夺公立资源的忧虑，他们认为特许学校从正规公立学校抢夺走了资金和生源，抢夺对公立学校的支援，所以危害了传统公立学校，尤其是特许学校由私营主体运营的时候，这种担忧更深，他们认为资金进入这样的特许学校后，会有将近一半流入盈利管理公司，造成教育资金流失。

　　但是，随着时间的推移证实了这些新学校采用的是有价值的教学模式，逐渐有越来越多的公立学区开始向特许学校学习。

　　3．特许学校是否会造成种族隔离

　　政府和公众经常就特许学校是否会造成种族隔离的问题进行争论。这种争论更多是以信念作为依据的，支持特许学校的人通常认为择校可以创造一种让所有父母都能选择学校教育的系统，而且择校不考虑学生的民族成分，不会造成教育的不平等。相反，质疑者则认为特许学校实际上造成了种族隔离，因为许多特许学校往往是面对某些特定群体建立起来的，课程适合特别的民族或社会群体，所以会抹杀公立教育系统把多元背景下的学生融合统一起来的优势。质疑者认为特许学校会加剧种族隔离的另一理由是白人认为学校招收非白人族群会降低学校的地位和质量，也会影响到他们的经济和社会地位，导致白人从特许学校逃离。

　　总之，关于特许学校的争议可谓众说纷纭，因为任何一种新生的事物在快速发展的同时，都不免伴随着各种疑虑和质询，或许其中有新生事物本身的原因，或许部分是由于人们对其还不甚了解，也或许是各种研究、报告存在着方法论上的偏差。多方面的因素引发了不同的声音，特许学校作为教育领域的一个新生事物也不例外。但是，不管争论各方的观点孰是孰非，一个基本的事实是：特许学校作为美国基础教育正在进行的创新仍在不断的成长之中，一方面保持了很快的发展速度，激起多方的关注；另一方面，特许学校在全美所占市场份额仍然相对较小，至少在一段时期内还会处于基础教育系统的边缘地位。特许学校究竟会成功还是失败，还有待今后的考验以及进一步的研究和检验。

　　本文为全国教育科学“十五”规划教育部青年专项课题“美国教育改革的市场机制研究”(EDA010434)的部分研究成果。

《基础教育参考》2006年第12期