一、目的和意义

16世纪以来，一系列有关教育制度的创新，为人类从事教育实践，尤其是创新性实践提供了前所未有的强大动力。一部教育史，就是一部教育制度变迁史。制度是重要的，教科书制度也不例外。教科书制度变革的成效直接影响着中国基础教育改革的进程。实现教科书制度的规范化和法制化正是代表着教育制度从传统到现代化的转型过程。北京市作为正逐步接近教育现代化发展中级阶段的城市，并要在2008年前率先实现教育现代化，建立一个什么样的面向现代化的地方教科书制度（包括教科书的立项、编写、出版、初审、实验、审定、选用、发行、供给等环节的管理制度），以适应和促进北京教育改革和现代化发展需要，已经成为迫在眉睫急需解决的研究课题。

1．从地方教科书建设的角度，研究在遵照国家教科书制度建设原则的前提下，结合北京市发展现状和目标，借鉴发达国家和地区教科书制度的特点，初步研究并建立一套包括立项、编写、出版、初审、实验、审定、选用、发行、供给等环节在内的教科书管理制度的建议，为政府急需解决的教科书管理决策提供支持。

2．研究建立教科书适用性评价管理体制以及地方课程立项、初审、实验、审定管理体制，填补国家在上述两方面的政策空白。

3．建立北京市公平、竞争、繁荣的教科书市场，才有可能发挥北京市教育资源优势，提高教科书管理效率，降低教科书成本，形成中小学教科书开发良性循环的局面。

4．改进北京市教科书发行、选用和供给制度，适应当前基础教育课程教材改革的需要，才能真正实现教材的高质量与多样化，从而有力地推动北京市基础教育改革。

5．研究建立上述地方教科书管理制度，填补北京市在上述领域的政策空白。

6．面对首都教育现代化的发展目标，建立上述教科书制度将有力地促进北京基础教育管理制度的创新。

 

 

二、国内外教科书管理制度的现状

2001年6月，教育部《基础教育课程改革纲要（试行）》的颁布，标志着我国新一轮基础教育课程改革的全面启动。教科书管理制度改革是其中的一个重要组成部分，原有包括编、审、用等环节的教科书制度所暴露出来的一系列弊病与不足，面临着要采取什么样的新措施和新制度才能真正保证实现国家、地方和校本课程教材由单一化到高质量和多样化的全面变革。

（一）建国以来国内教科书制度发展的三个阶段

第一阶段：从建国以来至80年代中期，我国中小学教科书基本上实行国家统一编写、统一供应制度，即由国家指定人民教育出版社按照统一的教学大纲编写出版、由新华书店统一发行，全国中小学学生使用同样的“国定统编教材”。“一纲一本、编审合一、高度统一”，是此阶段教科书制度的突出特点，教材管理体制高度集权化。

第二阶段：1987年，当时的国家教委颁布了《全国中小学教材审定委员会工作章程》明确规定了我国的中小学教科书分为国家和地方两级管理，确立了“在统一基本要求的前提下实行教科书多样化”的建设方针，初步建立了教材审查制度，但教材管理制度方面仍主要靠行政手段，各地用统一的、行政命令的方式决定教材的编写和使用，造成各地教材水平不一，出现教材选用的地方保护主义。教科书未能真正实现多样化，只是一定程度的多本化。

第三阶段：2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《中小学教材编写审定管理暂行办法》、《基础教育课程改革纲要（试行）》相继颁布，教材编写立项核准、教材审查实行国务院和省级教育行政部门两级管理，实行国家基本要求指导下的教材多样化，同时要改革中小学教材指定出版的方式和单一渠道发行的体制，试行教材出版发行公开竞标的办法。新的教材管理体制改革的序幕已经拉开。但是，对于国家与地方两级管理的责权范围、教育行政部门与出版部门和教材选用者之间的界限尚不够明确，教材立项、编写、出版、初审、实验、审定、选用、发行、供给等管理制度与实际情况还存在许多脱节的地方，教科书评价机制、有效的行政和社会监督机制尚未建立，教科书立项、审定、评估等环节的公正、公平、公开体系还不健全，特别是有关地方教科书管理制度的研究很少。这对于要建立一个与社会现代化发展相适应的完善的教科书制度相去甚远。

（二）北京市教科书管理制度的现状

（1）北京市在教科书编写、出版、初审、实验、审定、选用、发行、供给等环节的法规尚未建立，1994年制定的《北京市普通中小学教材编写、出版、发行工作的暂行管理办法》旨在“为适应北京市普通中小学的需要，北京市教育局正在组织编写普通中小学有关教材。为保障教材质量，特制定本办法……”，是要保证教育行政部门在教材编写中的直接干预作用，已经与现实发展背道而驰，没有什么实际意义。地方教科书制度建设几乎是空白，不能为建立合理有序公平竞争的教科书市场提供制度上的保障。

（2）教科书编写立项制度尚未建立，乡土教材、校本教材编写管理无章可循，没有有效的管理。

（3）教科书编写仍不能脱离教育行政部门的干预，出版社未能独立组织教科书的编写，未能建立一支相对稳定的教科书编写队伍，临时和兼职人员仍是教科书编写的主体，大量北京市的优质教育资源未能合理利用。

（4）教科书出版没有形成繁荣的有竞争的教科书市场，教科书质量的真正提高、教科书多样化的实现举步维艰。教材建设和出版尚未步入良性循环的轨道，国家、出版社、教科书编写者和使用者的利益均衡不能得到有效地保证。

（5）教科书准入的初审制度尚未建立，大量教科书未经初审就进入学校实验或使用，国家意志和教育目标的实现难以保证，管理混乱。

（6）北京市地方教科书审定制度亟待建立完善，教材审定委员会、教材审查委员会及其相应的日常事务机构亟待建立，国家、地方、校本三级教科书管理界限亟待明确，教材审定委员会工作章程亟待建立，教科书审定的公开、公平、公正体系有待建立。

（7）教科书发行渠道相对单一，新华书店及实验教材发行体系不能形成合理竞争机制。

（8）教科书适用性、特征性评价机制、评价机构尚未建立，缺乏相应的研究和建设，直接影响到教科书选用工作的开展。

（9）教科书选用的行政命令、利益驱动、盲目选择等特点仍十分明显，尚未建立起责权分明、理性化的教科书选用委员会制度，学校和教师还未能成为教科书选用的主体。

（10）北京市教科书仍采用有偿供给模式，一定程度上阻碍了义务教育义务化、平等化的真正实现，同时鉴于书价的限制，不利于教科书内容的丰富翔实及教科书质量的进一步提高。

（11）尚未建立起政府宏观管理、教育中介机构评价推荐、教科书社会监督团体（社区人员、教师、学生、家长、学校管理人员、新闻媒体等）共同协作的教科书监管体系，特别是教科书社会监督团体无章可循。

面对北京市已逐步步入教育现代化的中级阶段，面对基础教育国家、地方、学校三级课程管理改革，面对北京市要率先实现现代化的发展目标，比较与发达国家和地区的差距，北京市教科书制度改革时不我待。

（三）国外教科书制度的发展

（1）欧美、日本、大洋洲等国家和地区的教科书编写、审定和选用互相分离，各个环节都有严格的法规作保障，例如，战后的日本，其相关法律有：发行法、发行法实施规则、无偿法、无偿措施法、无偿措施法执行令、无偿措施法实施规则、地教行法、独占禁止法等。涵盖教科书制度包括教科书的编写、审定、选用、发行供应和无偿供给等每个环节。

（2）上述发达国家或地区的教科书都由多家民间教科书专业出版社组织编写和发行，而我国目前仍主要由国家和地方政府干预教科书的编写，还未形成多家专业出版社竞争的局面，编写和出版被少数出版社所垄断。英国约有100家教科书出版社并联合成立了教育出版社协会，日本约有70家教科书出版社。

（3）上述发达国家和地区基本上实现了教科书实质性的多样化，而不只是数量上的多本化。例如德国很多长期有影响的教科书在设计思想、内容选择和教材形式上都有鲜明的个性，甚至创造出来具有品牌特征的卡通形象，特色鲜明。

（4）上述发达地区和国家教科书至少在义务教育阶段免费使用制度（包括无偿发放或无偿借用）。它是实现教育义务化、平等化的重要特征，也是各国公共教育制度所追求的理想。

上述发达国家和地区的教科书管理制度值得我们学习和借鉴。

三、课题研究的基本内容、方法及分工

（一）课题研究的基本内容

通过前期研究，要适应国家基础教育课程改革发展要求，要适应并推动首都教育现代化的发展目标，北京市的教科书管理制度就需要突出以下特色：①法规健全，有章可循；②编写、出版、发行民间化，专业化，多元化，逐步消除出版、发行中的垄断现象及政府直接参与教科书编写问题；③立项、初审、审定程序化、规范化、透明化，教科书审定机构、制度健全；④编写、审定和选用工作相互分离；⑤实验准入制度得到建立和落实；⑥有健全的教科书适用性评价机构和制度，有健全的教科书选用委员会及其工作制度；⑦教科书管理的社会监督健全。

鉴于以上思考，我们认为本课题要以应用型实践研究，即《北京市中小学教科书编写、审定和选用管理办法（建议案）》为切入点，着手开展以下研究：

（1）北京市教科书管理现状及存在问题的调研

分类调研，主要调查范围包括：

l    教科书的编写问题：参与编写的研究人员、教研员、教师、编辑等

l    教科书的出版问题：综合性的出版社和专业化出版社

l    教科书的立项审查问题：教育部相关部门，市教委、区县教委等

l    教科书的发行问题：新华书店、地方发行部门等

l    教科书的选用、实验问题：区县教材选用部门（或教材选用委员会）、校长、教研员、教师及学生等

在调研的基础上，梳理分析北京市教科书管理中存在的问题以及亟待建立的管理制度。

（2）东南亚国家和地区教科书制度的比较研究和借鉴；欧美等发达国家和地区的教科书制度的比较研究和借鉴。通过比较研究，进一步分析社会体制、教育体制与教科书管理的关系。

（3）《北京市中小学教科书编写、审定和选用管理办法（建议案）》研究，着重以下几个方面：

立项：研究教科书立项核准的范围、原则、办法、受理机构及工作程序等问题。

编写：教科书编写管理的政策，侧重研究如何使政府脱离直接介入教科书编写。如何促进专业化教科书编写人员和出版社尽快形成。如何保持利益均衡，以不断吸引更多的专业人员和出版社的兴趣。如何确立教科书的特色，形成教科书真正的高质量、多样化而不是低级重复的多本化。

初审、审定：教科书初审及审定管理的政策，侧重研究编写与初审和选用如何真正分离。初审和审定的范围、原则、标准如何确立。相关审定机构及其工作章程的建立，相关的工作程序研究。如何保证审定程序的高效、公开、公正和透明的体制建设。三级课程教科书管理中的界限如何划分。

实验和选用：如何建立教科书的市场准入制度。如何建立实验的原则、范围及监控。如何建立教科书特色及适用性评价的机制以及相关机构及工作章程。教科书选用机制中市、区县及学校的角色分工，教科书选用委员会的建立及工作章程。选用工作中选用委员会的调研机制的建立。

教科书市场：侧重如何促进教科书出版、发行的繁荣和公平竞争，如何实行公开竞标。

（4）《教科书出版发行机制研究》侧重如何建立相关管理机制研究，特别是针对教科书出版、发行中的不正当竞争问题。

（5）《教科书管理监督机制研究》侧重政府、社会团体及新闻媒体责权分工及工作程序研究。

（6）《教科书选用目书目的使用机制研究》

（7）《教科书管理的社会参与机制研究》侧重教科书管理的社会交流平台的建立及其运作机制研究。

（二）研究方法、手段和途径

本课题拟采取问卷、调查研究法、文献检索法、比较研究法等。

（1）历史研究法：通过文献检索，研究主要涉及与国内外教材建设、教科书制度相关的报刊、图书、政策法规、网络资源几方面内容。力求通过文献检索扩大研究资料的来源，为整个课题研究提供丰富的素材，用历史研究的方法研究教科书制度的发展进程。

比较研究法：通过对世界主要国家和地区教科书制度方面的比较分析，从中挖掘出可资借鉴的经验和启示。

（2）个案研究法：通过深入研究例如日本、德国、新加坡等国家的教科书制度及其变迁，可以充分透视教科书制度各个环节的相互关系及其影响，为建设北京市教科书制度提供很好的借鉴。

（3）要素分析法：研究分析教科书制度中编写、立项、初审、审定、实验、选用等要素的内涵及实质，从而构建整个教科书制度体系框架。

（4）调查研究法：（包括问卷调查、实地考察、专家访谈）主要用于了解国家教育部及国内其他省市教材管理方面的经验以及社会对教科书管理的认识等。

（三）课题组分工

（1）教科书立项审查制度研究小组

（2）教科书选用制度研究小组

（3）教科书出版发行制度研究小组

（4）首都现代化与教科书管理制度研究小组

各小组的工作有所侧重，但并不割裂，彼此间相互支持，共同合作。

 

 

 

 

四、课题研究的预期成果及进度规划

1．课题研究预期的主要阶段性成果及完成时间

研究阶段	阶段成果名称	成果形式
2003.3~2003.12	北京市教科书管理的现状及问题	研究报告
2003.3~2003.12	国外教科书管理制度研究及启示	论文
2003.3~2003.12	北京市教材编写、审定管理办法（建议案）	研究报告
2003.10~2003.12	北京市教材审定委员会工作章程（建议案）	论文
2003.3~2004.7	北京市教科书出版、发行制度研究	论文
2003.5~2004.10	北京市教科书选用制度研究	论文
2003.5~2004.12	教科书评价及社会参与制度的研究	论文

 

2．课题研究最终成果及完成时间

（1）《建立面向首都现代化的北京市中小学教科书制度的对策研究》研究报告，完成时间：2004年12月。

（2）《北京市教科书立项、编写、出版、初审、实验、审定、选用、供给、评价管理办法（建议案）》，完成时间：2004年10月。

（3）《北京市中小学教科书管理手册》，完成时间：2004年12月。

 

“北京市中小学教科书制度的对策研究”课题组

（北京市基础教育课程教材发展研究中心）