——我国义务教育均衡发展工作情况和公众满意度调查情况分析报告

 

中国教育科学研究院  高丙成

 

为了客观地分析和比较我国各地区义务教育均衡发展状况，全面地总结我国义务教育均衡发展取得的成功经验，深入剖析我国义务教育均衡发展过程中存在的主要问题，引导政府均衡配置义务教育学校资源，为教育决策者和教育科研人员等更好地把握我国义务教育均衡发展状况提供借鉴参考，推进我国义务教育持续健康发展，本研究对我国已经通过国务院教育督导委员会评估的26个省份412个义务教育发展基本均衡县中小学的办学基本标准达标情况、校际间均衡状况、县级政府推进义务教育均衡发展的工作情况和公众满意度调查情况进行了分析，并提出了促进我国义务教育均衡发展的对策建议。

 

基本情况

对26个省份450个区县进行义务教育发展督导评估

教育规划纲要明确了义务教育均衡发展的战略地位和目标，并提出了方向性和制度性要求。国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《意见》）明确提出建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进县域义务教育均衡发展。教育部制定的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（以下简称《办法》），建立了“县级自评、地市复核、省级评估、国家认定”的四级联动督导工作体系，为推进义务教育均衡发展提供了更加清晰的衡量标准和评价办法，使义务教育均衡发展有的放矢，有尺可量。

国务院教育督导委员会办公室和教育部依据《意见》和《办法》要求，指导各地结合实际制定督导评估实施办法和工作方案，并于2013年5月召开全国县域义务教育均衡发展督导评估认定现场会，采取典型引路、示范引导、以点带面的方式，启动督导评估认定工作。各省（区、市）高度重视，层层部署，自下而上逐级开展督导评估。在县级自查和市级复核工作的基础上，省级教育督导部门对各申报县的自查报告进行严格把关，并对各县进行实地督导评估。最后，国务院教育督导委员会办公室组织由国家督学、有关专家组成的审核组，对各申报县的材料进行认真审核。同时，组织国家督导检查组，对各申报县进行实地检查，对学校进行随机抽查，通过座谈、问卷等方式广泛征求民意。

截至2014年9月12日，国家督导检查组已经对26个省份申报的450个区县进行了材料审核，发现有3个区县存在重大安全责任事故或重大违纪违规行为等一票否决的情况，有35个区县存在校际间资源配置差距较大等主要指标不达标的情况。国家督导检查组分31次对412个通过材料审核的申报县（市、区）进行了实地检查。共随机检查学校3064所，召开人大代表、政协委员、校长、教师、家长座谈会1642个，发放问卷206276份，回收有效问卷205688份，回收率为99.71%。具体情况见表1。根据检查结果，国家督导检查组撰写了31份对受检省政府的反馈意见，并在教育部网站公布，要求对检查中发现的问题及时整改，在一个月内将整改方案、3个月内将整改情况报国务院教育督导委员会办公室。

 

表1 我国义务教育均衡发展督导评估认定工作基本情况

 

 

发展状况分析

总体达标状况良好，不同指标间达标率差异较大

《办法》对义务教育均衡发展督导评估的主要内容和标准作了明确规定，可以概括为：“一个门槛、两项内容、一个参考”。一个门槛指所辖义务教育学校全部达到省定基本办学标准；两项内容包括对县域义务教育校际间差距的评估和对县级政府推进义务教育均衡发展工作的评估；一个重要参考是公众满意度，包括对发生重大安全责任事故和违纪违规行为的县域实行一票否决。国家督导检查组按照《办法》规定，分31次对我国26个省份的450个区县进行了义务教育均衡发展检查，主要发现如下：

1.我国义务教育学校办学基本标准总体达标状况良好，不同指标间达标率差异较大。

《办法》规定，义务教育发展基本均衡县（市、区）的评估认定，应在其义务教育学校达到本省（区、市）办学基本标准的基础上进行。各省（区、市）应根据相关的义务教育学校办学国家标准，制定既适应当地经济社会发展状况，又与国家标准基本相符的省级标准，每个区县内所有义务教育学校全部达标，才具备申报“义务教育发展基本均衡县”资格。26个省份结合本省实际情况，围绕校舍场地、师资队伍、设备图书、信息化建设等教育资源配置情况制定了8—15项不等的义务教育办学基本标准评价指标体系。国家督导检查组对412个县的各项指标进行了核查，结果见表2。

 

表2 我国义务教育学校办学基本标准核心指标达标情况

 

 

从表2可以看出，小学和初中的综合评估达标率均为100%，小学各指标达标率均在90%以上，其中生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数和生均高于规定学历教师数等指标的达标率在97%以上。初中各指标除生均体育运动场馆面积和生均中级及以上专业技术职务教师数两个指标的达标率略低于90%外，其他各指标的达标率均在95%以上。总体来看，我国义务教育学校办学基本标准总体达标状况良好。

从不同指标的达标率来看，我国小学生均高于规定学历教师数的达标率为99.5%，而小学生师比的达标率为90.63%；初中每百名学生拥有计算机台数的达标率为99.47%，而初中生均体育运动场馆面积的达标率为87.19%。东部地区初中生均教学仪器设备值的达标率为100%，而初中生均中级及以上专业技术职务教师数的达标率为84.94%；中部地区小学生均高于规定学历教师数的达标率为99.79%，而小学生均教学及辅助用房面积的达标率为90.69%；西部地区初中师生比的达标率为100%，而初中生均体育运动场馆面积的达标率为68.28%。可见我国义务教育学校办学基本标准不同指标间的达标率差异较大。

2.我国义务教育校际间总体均衡状况较好，但中部地区均衡性仍需提高。

《办法》规定，对义务教育校际间均衡状况的评估，以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8项指标，分别计算小学、初中综合差异系数。计算差异系数的8项指标数据来源于国家教育事业统计数据，评估标准为小学、初中综合差异系数分别小于或等于0.65、0.55（不要求每个单项指标均达标）。我国义务教育学校校际差异系数见表3。

 

表3 我国义务教育学校校际差异系数

 

 

从国家督导检查组的核查结果可以看出，我国412个县的小学、初中综合差异系数均达到了国家标准，其中小学和初中的综合差异系数分别为0.404和0.363。2013年通过国家督导检查的293个达标县小学、初中综合差异系数从2011年的0.529、0.475下降到了2012年的0.413、0.356，可见我国义务教育校际间均衡程度呈现逐渐提高的趋势。从全国的各指标差异系数来看，小学各项指标的差异系数均在0.65以下，初中各项指标的差异系数均在0.55以下，总体来看我国小学和初中各指标的差异系数也较小，说明我国义务教育校际间总体均衡状况较好。

从不同区域的差异系数来看，中部地区小学综合差异系数为0.458，而西部地区为0.360；东部地区初中综合差异系数为0.374，而西部地区为0.299。中部地区小学各项指标的差异系数均高于西部地区和东部地区；中部地区初中各项指标的差异系数均高于西部地区，大部分指标高于东部地区。从各省份小学综合差异系数来看，黑龙江和山西均高于0.56，而新疆和青海均低于0.25；从各省份初中综合差异系数来看，黑龙江为0.515，而青海和新疆均小于0.16。可见，我国不同地区的差异系数仍差别较大，中部地区的均衡性仍需提高。

3.我国县级政府较为重视义务教育均衡发展工作，但经费投入和师资仍是短板。

《办法》规定，对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作的评估总分为100分，评估通过标准不低于85分，其中“入学机会”20分、“保障机制”25分、“教师队伍”35分、“质量与管理”20分，每项一级指标下包括4—5项二级指标，共17项二级指标。各省（区、市）在制定评估指标和标准时，结合本地推进义务教育均衡发展的目标和政策要求，制定了适合本地的评估标准。我国县级政府推进义务教育均衡发展工作得分情况见表4。

 

表4 我国县级政府推进义务教育均衡发展工作得分情况

 

 

从表4可以看出，我国县级政府推进义务教育均衡发展工作总体得分为94.35分，各地区综合得分均超过了94分。各地区在入学机会、保障机制、教师队伍、质量与管理等一级指标的得分率也均在90%以上。总体来看，我国县级政府较为重视义务教育均衡发展工作。

从各指标的得分率来看，全国保障机制的得分率为91.64%，在4个指标中得分率最低，各地区保障机制的得分率均在94%以下。各省在保障机制上的得分率也较低，例如宁夏在“义务教育经费在财政预算中单列，近三年教育经费做到‘三个增长’”指标上的得分率仅为54.16%，上海在“义务教育经费在财政预算中单列”指标上的得分率仅为50%。说明教育经费投入不足、保障机制不完善仍是政府推动义务教育工作最大的短板。研究还发现，各省在“建立并有效实施了县域内义务教育学校校长和教师定期交流制度”这一指标上的得分率也较低，例如广东在此指标上的得分率为57.5%，黑龙江在此指标上的得分率为76%。说明师资队伍建设也是政府推动义务教育工作的短板。

 

决策与建议

均衡配置资源，完善经费保障机制

近年来，我国各级政府高度重视义务教育均衡发展工作，全面落实政府主体责任、努力增加教育投入、大力改善办学条件、整体提升教师素质、促进教育资源共享，我国义务教育均衡发展取得了显著成效，但义务教育均衡发展是一项长期的战略任务，目前只有412个区县通过了全国义务教育发展基本均衡县的督导评估，只占我国全部区县数的13%。这412个区县中有些仍然存在着未能全面实现教育经费“三个增长”、义务教育学校教师配备不足、部分学校单项办学条件不达标、城乡间办学条件差异较大等突出问题。为了进一步提高我国义务教育均衡发展水平，需要重点做好以下几方面工作。

1.均衡配置义务教育资源。

各级政府要按照“雪中送炭、抬高底部、倾斜薄弱、补齐短板”原则，将新增教育资源重点向农村地区、贫困地区、民族地区倾斜，向薄弱学校倾斜。要全面推动区域内义务教育资源的合理配置，逐步实行城乡统一的义务教育学校建设、教职员编制、教职员工资和公用经费标准。要积极探索实施学区化管理、集团化办学、联盟办学、城乡学校捆绑、学校委托管理等多种形式的办学体制和管理模式改革，按照“大小搭配、强弱联盟、管理同步、捆绑考核、资源共享、共同发展”的总体思路，扩大优质资源覆盖面，带动薄弱学校办学实力的整体提升，有效盘活存量，实现资源共享，缩小校际之间、城乡之间办学水平和教育质量的差距。

2.大力改善学校办学条件。

政府要把学校标准化建设放在推进义务教育均衡发展的首位，将义务教育学校标准化建设作为基础性工程，整合国家和地方一系列义务教育学校建设工程，在城市规划和建设中要优先配套中小学校，加快人口密集区学校扩容步伐；在农村地区要重点解决小规模学校、村小和教学点的硬软件配置，全面优化其办学条件，努力办好每一所学校，使每一所学校所有指标都达到基本办学标准。

3.完善教育经费保障机制。

各级政府特别是县级政府要切实落实教育优先发展责任，建立和完善教育经费长效保障机制，依法落实国家“三个增长”和各项教育投入政策；建立起以政府投入为主体，以学生贷款、社会捐赠等为辅的多元化的资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童政策体系；提高生均教育事业经费和生均公用经费标准，把大幅度增加教育投入作为保障实现义务教育均衡发展目标的关键；新增教育经费要向均衡发展义务教育倾斜，使义务教育经费财政预算内支出的比例逐年提高，为进一步优化资源、推进区域义务教育向高水平均衡发展提供有力保障，满足义务教育均衡发展需要。

4.加强教师队伍专业建设。

各地要进一步完善教师补充机制，合理核定义务教育学校教师编制，动态管理教师编制，进一步优化教师队伍的年龄结构、知识结构和学科结构；要进一步完善教师交流机制，加大城乡之间、校际之间校长教师的交流工作力度，均衡配置城乡教师资源；要切实维护教师权益，完善落实教师工资保障办法、专业技术职称评聘机制和社会保障政策，依法落实教师地位和待遇；要继续完善多形式、多渠道的教师培训体系，增强培训工作针对性和实效性，探索骨干教师和名优校长的培养机制，努力提升教师的专业素质和教育教学水平，整体提高教师专业化水平。