根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，国务院法制办公室近期提出，拟对《教育法》、《高等教育法》、《教师法》和《民办教育促进法》等4部法律一并修订，共修订四部法律中的23个条款，涉及教育基本制度、民办学校管理制度、高校管理制度、教师管理制度和法律责任等几个方面的内容。以一揽子方式对教育法律中的相关条款进行系统化修订，体现了现代化的立法理念，发展了教育立法技术，是我国教育立法工作的重大创新。

　　教育法律一揽子修订体现了我国教育立法理念的深刻转型。教育立法是否完善和有效，往往取决于是否有一个健全的教育法律体系，而完整的法律体系不仅要有量的规定性，更要有质的规定性。此次提请修改的教育法律多制定于上个世纪九十年代，其中的一些规定已经不能很好地适应当前教育改革发展的需要，存在一定的滞后性与不适性，需要根据纲要改革与终生教育制度不相适应的成人教育制度和职业教育制度，调整与经济发展不相适应的民办教育制度等，对其中的法律冲突集中进行修订与清理。我国的教育法律体系框架搭建于上个世纪末及本世纪初，在体系形成阶段立法机关较为重视基本教育法律的制定。 2010年底中国特色社会主义法律体系形成之后，法律基本框架业已搭建完成，在此背景下，立法机关需要“把更多的精力放到法律的修改完善上来”。完善法律体系，本身是一项系统性工程，立法机关除了制定法律以外，需要更多的采用补充、修改、解释和废止等立法方式对法律体系进行完善。教育法律一揽子修订体现了立法机关从理念上将法律的修订视为与法律的制定同等重要环节，从关注单独立法到注意对相关法律进行系统性考虑，更加关注法律体系内部相关法律条款的统一性和协调性，这是立法质量与时俱进的一个突出象征。

　　与既往的法律修订实践相比，教育法律一揽子修订首次将“包裹立法”这一立法技术应用到教育立法工作中，实现了立法质量与立法效率的合理平衡。所谓“包裹立法”，是将隶属于同一效力等级的多部法律法规中待增加、修订或废止的多个条款汇总为单一法案进行审议，一揽子修改所有相关法案。上个世纪后期，西方国家在立法技术上逐渐发展出日落立法(指立法机关对授权立法的时间加以限制)、综合法案立法、法律包裹立法、实验性立法、基本法立法等新模式。其中，包裹立法技术在德国、美国、英国等国家立法中应用较多，我国香港特别行政区在立法中也经常采用类似的方式。在我国大陆地区，为实现法律规定间的衔接协调，确保修改后的刑事诉讼法得到正确有效实施，全国人大常委会也曾对监狱法等7部法律“打包”修改。包裹立法是在遵循《立法法》所规定的立法程序前提下进行的立法技术的创新，将该技术应用于教育法律的修订，其意义有二：一是全面性，将涉及相同内容的法律条款同时进行修订，在修改的时间上具有同步性，可以避免由于修法时差导致的法律冲突，有利于增强教育法律体系的系统性与协调性，提高立法质量；二是经济性，相对于单独修订单独审议的立法程序而言，包裹立法采用一揽子修订综合审议的方式，统合了相关的立法审议程序，具有较强的经济性，将教育法、教师法、民办教育促进法和高等教育法的四部法律修正案纳为单一法案审议，可以节省大量立法资源，提高了立法效率，解决了立法数量与立法质量的矛盾。

　　教育法律一揽子修订是贯彻落实国家规划纲要、促进教育改革、保障教育发展的必然要求，对推动教育法治建设具有重要意义，其结果将会对教育民生与社会公正产生重大影响。草案在下一步修订中，应当注意做好下列工作：首先，现有的草案内容上应当与国家教育政策及时衔接，彰显政策的宣誓作用，实现教育政策法治化。教育法律体系并不是现行教育法律法规的简单相加，其内容必须能够承载国家的教育政策，反映教育与政治、经济、社会、文化等的紧密关系。对于纲要中提出的具有广泛共识、社会认可度高、且需要在制度层面通过立法构建的，则应当在修法中予以体现，例如“教育优先发展”就应当作为基本原则条款加入《教育法》中。其次，注意与立法规划合理协调，草案中修改或增加的条款应当具有前瞻性，为未来立法预留接口。以草案中的国家教育考试责任条款为例，拟修正的《教育法》第七十九条第一款仅是确定了国家教育考试作弊的范围及采用的行政处分方式。惩罚考试作弊并非单纯的行政管理问题，从《刑法》和《保守国家秘密法》规定看，严重的考试作弊是侵害国家秘密、扰乱考试秩序、破坏考试安全的犯罪行为，必须从立法层面严惩考试舞弊行为，加强对国家教育考试安全的保障。已纳入“六修五立”规划的“考试法”可能会设置“国家考试安全”专章，将严重的考试作弊这类破坏国家考试安全的行为纳入刑事法律规制的范畴。因此，此次《教育法》中考试法律条款的修订影响深远，应当与现行《刑法》和《保守国家秘密法》做好衔接，同时为未来考试立法预留空间。

(廖伟伟 作者单位：安徽大学高等教育研究所)