编者按:当前我国实行“以县为主”的教育管理体制，县域统筹教育管理的职能定位及主观能动性，决定着我国区域教育改革的实际进程。

   日前，国家教育行政学院面向全国县市教育局长培训班学员，就当前我国县级统筹教育管理中迫切需要解决的问题进行了专题调研，来自全国169个县市的教育局长参与其中。

调研显示，当前县域统筹教育管理中存在业绩导向、职责不清、统筹不力等制度性问题，如各级政府教育管理职能边界不清，责任主体不明确；县级政府偏重经济效益，教育公共服务滞后于改革进程；县级主管教育领导行政层级偏低，无法有效统筹教育等，这些问题迫切期待国家层面的积极干预和有效引导。

 

 

县级统筹教育急需顶层制度设计

 

国家教育行政学院副教授  包金玲

 

    问题：政府教育管理职责边界不清

    新修订的《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”

    国务院领导的具体内容是什么？省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施的范畴有哪些？县级人民政府在哪些教育管理领域可以做主？等等。这些内容在《义务教育法》中缺乏相应的条文规定。尤其是义务教育法未对地市、乡镇两个行政层级做出明确的职能界定，县级教育行政部门无法有效调动乡镇一级主管教育的积极性。

    由于义务教育法没有明确规定县级政府主管教育的具体职责，尤其没有明确教育、财政、编办、人社部等横向部门之间的教育责任主体，因而，在同一个县域内统筹教育管理也存在职责不清、相互推诿的问题。

    以学前三年行动计划为例，调查显示，大部分县（区）面临无建设经费、无教师编制、无城市规划用地的现实困境。因无法解决经费、编制等问题，在被调查的115个县（区）中，有51.3%的地区存在未经政府批准的所谓“黑幼儿园”，也就是说，近一半的幼儿机构存在诸如安全、卫生、教育质量等隐患。而造成这一系列问题的主要原因在于县级政府责任主体不明确，各横向部门之间教育责任不清晰。鸡西市某县一位局长指出，该县两所幼儿园即将开园，因苦于无编制，只好准备从小学中抽调教师充当幼师，而这样做的危害，一是削弱了小学师资力量，二是带来幼儿园教育小学化倾向。

    另外，自从确立了分级办学、分级管理、“以县为主”的教育管理体制以来，我国一直未出台《地方教育行政法》，关于各级政府教育管理职能界定的法律也仅限于义务教育法。因此，国家每次出台新的教改政策，地方教育行政部门只有将相关政策文件作为执行政策的主要依据。这样做一是有可能导致各地区因理解政策的程度不同而影响政策执行的效果。二是区域间实际情况不同，很难贯彻落实好相应的教改政策。三是教改政策文件从中央到省级，再到地市、县市，在层层传达下发的过程中，面临信息不及时甚至不对称的问题。

    政令不通畅是职能界定不明确带来最主要的问题，地方政府要么不知情，要么唯上级指令是从，缺乏切合各自实际的规划和改革。职能界定不清也容易导致政令过于僵化统一，行政效率低下。

    本次针对在全国425个地区实施国家教育体制改革试点情况的调查表明，在省级统筹实施专项试点改革的地区中，多数县市教育局长对本地区的试点情况并不十分了解，更不了解试点改革的具体内容、推进计划等，这是政令不通畅、信息不对称的一个典型案例。

    基于上述问题，建议尽快改进和完善我国的教育法律法规，通过法律条文明确各级政府统筹教育管理的职能边界，重视《地方教育行政法》、《学校管理法》等关键法的制定，以制度规范地方政府的教育管理行为。依法行政的优势在于：一方面政府行为受法律制约，严禁超越法律规定滥施职权；另一方面主要通过行政立法规范管理行政对象的行为，以便管理者和被管理者都有明确的依据。

    建议：加快完善教育领域重要法律法规及其实施意见，进一步明确各级政府教育管理职能边界，以制度规范地方政府的教育管理行为。

 

    问题：县级统筹教育缺乏灵活自主性

    我国人口众多，地区差异巨大，国家制定的政策很难具有较强的普适性，因此，中央政府应将管理重心放在制定宏观政策和总的指导方针上，进一步扩大地方政府的自主权，为地方能够结合实际灵活发展教育提供便利，切忌一刀切、全盘化。

    校车问题就是一个很好的例子。各地具体情况不同，国家可以出台原则性意见，由地方政府因地制宜选择合适的校车服务和管理方案。目前，国家正在紧锣密鼓地制定《中小学和幼儿园教师资格考试暂行办法（征求意见稿）》和《中小学教师资格定期注册暂行办法（征求意见稿）》，在此建议国家在有关的实施环节上进行原则性规定，不要过于具体，以体现中央政府宏观指导教育管理的职能。

    我国新一届政府提出了简政放权的改革设想，简政放权将涉及所有的政府部门（包括教育部门），教育领域正面临由中央到地方、由教育行政机构向学校教育机构下放权限的现实问题。那么，究竟下放哪些权限，以哪个层面作为下放权限的基本切入点？下放权限的基本前提是对现有行政层级进行明确规划，进一步明确各级政府教育管理的具体权限，这些问题将关系到今后我国教育改革发展的基本走向和治理模式。

    县级政府具有协调宏观政策和微观政策的特殊职能，县级政府不仅是一级完整的政权机构，同时也是城乡经济社会文化的接合部，是国家大政方针转换为具体政策、措施和办法的最基本的行政层级。因此，国家在具体实施简政放权的过程中，应把县级作为最基本的行政规划单位，即按照“以县为主”的教育管理体制，中央将属于省级教育管理的行政权限下放给省级，而省将属于县（区）教育管理的行政权限下放给县（区），县（区）教育行政部门则将属于学校教育管理的权限下放给学校。实现简政放权最主要的目的是激发地方的灵活性和自主性，可促进地方政府真正从推进本区域经济社会和谐发展的目标出发，有效推动区域教育改革和发展，进而面向区域开放办学，推进学校的自主性、自律性发展，实现区域教育特色发展。

    鉴于国际上一些国家先行改革的经验，应对日益多元化、多样化社会，单靠国家和政府单一供给方式仍很难解决受教育者的实际需求，因此，简政放权，只是国家和政府在行政、财政上的权限改革，要想真正推动区域教育改革与发展，有必要重新探索公共教育管理新范式，加强国家宏观指导能力，提高地方办学的自主性，实行面向社会开放办学，鼓励社会参与，即由国家和政府单一供给向多元化供给方向转变。

    建议：加强中央政府的宏观指导，简政放权，进一步扩大地方政府的自主权，为地方能够结合实际灵活发展教育提供便利。

 

    问题：教育部门难以有效统筹人财物

    调查中，52.2%的局长认为，教育部门不能有效统筹人、财、物，这是制约县级统筹教育的最主要的制度缺陷。参与调查的除了江苏等少部分省市外，当前主管教育的是分管文教的非常委副县长，而人事、财务以及编办等部门也都有相应的主管副县长，因而教育部门不能有效统筹协调、科学规划并合理配置人、财、物等教育资源。

    以教师人事管理为例，由于我国的教师属于事业单位编制，中小学教师的招录主要由人力社会保障部按有关事业单位人员聘用制度的相关文件具体实施，这就使得多数地区教育部门不能自主聘用教师。这种以一般事业单位聘用方法招聘教师的做法容易降低教师的专业化程度，从而无法从源头上保障师资队伍的素质。

    以教师编制为例，绝大多数地区面临教师总数超编，实际需求上缺编的问题，主要受制于国家现有的编制办法。调查表明，50%的县（区）仍以国家2001年规定的编制办法定编。而实际上，伴随社会转型以及布局调整，迫切需要增加心理辅导教师、寄宿制学校生活教师、校医、营养餐教师以及校园安全岗等中小学岗位编制。因受制于国家编办规定，加上县里将所有事业编（包括教师编）作为一个固定编制数确立下来，缺乏灵活性和针对性，教育部门无法按学生数变化、按实际需求配置师资。

    针对教育部门无法统筹教育的体制困境，多数局长建议由更高一级领导主管教育。调查显示，28.7%的局长认为县级主管教育的领导应是县长，40%的局长认为应是常务副县长，认为由县长或常务副县长主管教育的共计占68.7%。实践表明，区域教改取得较好成绩的地区，其主要经验就是实行了“一把手”工程。

    对于备受教育局长关注的教育热点难点问题，不少局长认为要加强国家在教改领域的干预力度，尤其是通过国家干预加强和稳定农村教师队伍建设最为迫切。

    教育行政部门除了人、财、物的有效统筹外，还有一项重要的统筹功能是对县（区）内学校的系统指导和专业技术支援，即充分发挥教育行政部门的职能作用，加强教研部门面向学校实际的专业技术指导功能，这是当前政府转变教育管理服务职能最重要的内容之一。

    作为面向县（区）内所有公民承担基本公共教育服务的行政机构，我国地方教育行政部门的职能远未得到足够的重视，现有的教育行政部门无论在人员编制上，还是在专业职能的发挥上都很难满足区域教改实际需要，这在一定程度上制约了办人民满意教育的质量。2012年9月、10月，国家教育行政学院曾经分别对46位地市教育局长和154位县市教育局长进行了关于教育局公务员、教研员编制情况的调查。调查表明，95.7%的地市教育局长、92.2%的县市教育局长认为需要增加教育局公务员数；70%的地市教育局长、72.8%的县市教育局长认为目前教研员编制数不能满足实际需要。为了解决编制不足问题，多数教育局采取了从学校或其他部门临时调配人员的办法。

    61.7%的局长认为教育局长应专业化，并提出延长教育局长任期年限，不少局长认为教育局长任期年限应在5-10年之间为宜。教研员是目前教育行政部门中最重要的专业指导队伍，因此，在转变政府教育管理职能过程中，特别要重视和加强教研员队伍建设，有必要相应提高教研员的职务层级，配齐相关科室的专业人员，加强对教研员的专题培训。

    伴随社会转型，教育内外部环境日益复杂化，教育活动的不确定性、不可预测性不断提高，这些变化对学校尤其是校长在处理复杂事态方面的综合能力的要求越来越高，迫切需要教育行政部门的专业指导和技术支援。鉴于长期以来我国忽视地方教育行政部门职能作用发挥的现状，建议从国家层面进行积极干预，引导县级政府从面向区域社会协调发展的目标出发，改进和完善教育行政机构设置和人员编制安排。通过上述改革，使教育行政部门由过去的“上令下达”、“通知式”、“命令式”传统行政机构逐步转变为专业型、指导型、支援型行政机构。

    建议：提高教育主管领导层级，对于教育热点难点问题，尤其是农村教师队伍建设，需要加强国家干预力度。

 

    问题：政绩观不端正 发展见物不见人

    目前我国采取的是区域推进教育发展的基本策略，通过区域内教育的科学规划和统筹发展，以期从县域到省域最后在全国实现教育的公平、公正和有效发展。

    由于我国采取的是“地方政府之间竞争发展模式”，尤其是“县级政府之间竞争发展模式”，在这一模式下，政府为追求政绩，用于竞争性领域的投入偏多，而用于服务性领域的投入偏低，社会公共治理明显滞后于经济发展速度。

    在以经济建设为中心的指导思想作用下，官员的政绩考核与升迁机制主要围绕经济绩效展开，各级政府比拼的是经济规模、增长率这样的“硬指标”。与“硬指标”形成鲜明反差的是，教育、卫生、社保这类“软指标”由于所占考核权重较小，实现难度大，见效慢，地方官员往往缺乏实干的动力，更倾向于将大量资源投入事关绩效考核“一票否决”的领域，如社会治安综合治理、计划生育等。这种考核模式对激励官员干劲、推动地区经济发展固然起到一定作用，但其负面效应在当前也越来越突出。

    由于“一把手”的业绩导向，忽略了区域社会的协调持续和谐发展，老百姓惟有通过考学改变其子女的命运，而每年考入清华、北大等重点大学的数据指标则成为县教育局长们最大的现实压力。调查中有40%的局长提出，应明确将教育发展情况纳入县委、县政府政绩考核综合指标当中。

    针对地方政府的业绩主义倾向，需要国家层面的积极干预，有效引导。近日召开的全国组织工作会议传递出重要信息，地方官员考核将不再简单以国内生产总值增长率为考核依据，而是把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要内容。这对于有效引导区域发展模式，转变县级政府重经济效益轻公共服务的业绩倾向，进而转向“人—自然—社会”协调持续发展模式无疑具有重要现实意义。

    当前，我们提出要转变经济增长方式，促进经济结构转型，其中一个重要落脚点就在于完善考核机制。将考核指标从GDP转向区域社会发展的综合指标，促进地方政府真正面向区域社会统筹规划，培养区域所需的各类人才，逐步完善地方社会良性循环发展的公共管理体制。通过制度合理设计，促使地方官员树立正确的政绩观，改变过去“发展只见物不见人，老百姓未得实惠”的状况，倡导建设服务型政府。将人民群众满意度、居民幸福指数纳入对官员的考核，真实反映地方政府公共管理和服务水平。

    在具体改进过程中，由于需要将过去比较单一的增长指标转变为更具综合性的指标体系，特别是新增并突出民生类别的诸多“软指标”后，或不可避免地出现难以量化甚至容易人为扭曲的状况。因此，如何科学合理地设计绩效考核体系，还需要有关部门在实践中多思考、多论证。

    建议：将政绩考核指标“软”化，科学合理地设计绩效考核体系，明确将教育发展情况纳入县委、县政府政绩考核综合指标当中。

 

    问题：地方财力不同 教育差距巨大

    调查表明，“富县办富教育，穷县办穷教育”，县域间差距巨大的现状未得以改观。调查中有39.1%的县因地方财力不足，无法落实“以县为主”的管理体制。

    17.8%的县多年未进教师。重庆市彭水县部分学校农村教师主要以50岁年龄段为主，有的学校已10年未进新人，10年未涨工资。甘肃某县180名在校生规模的农村学校只配备了6位教师。由于县级财力有限，这些地区农村教师老龄化，学科结构不合理，队伍整体质量偏低，与发达地区间的教育差距在进一步加大，极大地影响了这些地区儿童青少年接受基础教育的公正性与公平性，迫切需要国家和省级政府的专项支援，同时加大省级政府对教育统筹的力度，根据省域内各县实际合理配置人、财、物，缩小县域间教育差距。

    基于目前县区之间存在巨大的差距，适应中央大部制改革，在各别地区实行省直管县试点基础上，建议加快省级统筹教育的力度，这是缩小区域差距的有效举措。调查中，69.6%的局长认为，应淡化地市，采取国家—省级—县市的行政单位划分。局长们认为，目前地市对县市的教育管理仅限于业务指导，基本不存在人、财、物等管理上的问题。另外，针对省直管县会遇到一省管辖上百个县的疑问，局长们提出，通过地市整合周边县市，将来实行省直管县也就是在40个县左右，这就符合了国际上所规定的标准。可以说，加大省级统筹力度具备了相应的基本条件。

    据悉，教育部财政投入方式将由过去主要以专项投入为主逐步向以综合投入和专项投入相结合的方式转变，即除了专项经费外，其他财政投入，教育部将联合财政部，以综合补助形式，将财政补助以总额形式打包给省级政府，具体使用权将移交给省级政府。这项制度如果得以落实，就为省级统筹教育奠定了最坚实的基础，有望进一步缩小县（区）间的教育差距。不过，在目前缺乏《义务教育投入法》的前提下，需要国家通过相关法律法规手段有效规范省级主管教育经费部门的权限，以避免政策走样。

    建议：加大省级政府统筹教育的力度，根据省域内各县实际合理配置人、财、物，切实缩小县域间教育差距。