投资教育和培训面临的新挑战
――OECD教育部长政策论坛热点聚焦
2010年11月4-5日，来自OECD成员国、欧盟及主要新兴经济国的34国教育部长们齐聚OECD巴黎总部，共同讨论在成本上涨、预算紧缩时期，继续保持对于长期经济增长非常关键的教育和培训投资所面临的新挑战。
在主题为“投资于培养21世纪技能”（Investing in skills for the 21st century）的教育政策论坛上，各国教育部长们与专家、学者们一致认为：教育和培训将继续推动社会流动，并对多元社会和多元文化的社会凝聚力及融合做出巨大贡献；为教育系统配备最好的学校和最好的教师要求各国进行政策创新并明确政府的公共管理及文化责任；必须继续并扩大改革以最大程度释放教育为人力和社会资本作贡献的潜力。论坛讨论聚焦四个专题――如何应对危机对教育的影响？如何培养与新需求相匹配的技能？如何让教师成为适应21世纪的高效率教师？如何增强教育的社会收益？
一、如何应对危机对教育的影响
当前，全世界的教育系统都正面临全球金融、经济及社会危机带来的直接和间接影响。尽管目前缺乏足够证据和可信数据来分析危机对于教育的实际影响，各国之间和国家内部受影响程度也存在巨大差距，但改革的整体方向是清晰的，教育和培训已成为各国经济复苏战略的核心构成部分。
（一）面临的挑战
l 公共预算
从可以获得的数据可以看出：大多数OECD国家正面临财政问题，政府被迫控制公共支出，包括教育支出。其中，高等教育部门的经费削减最多，基础教育领域的固定资产和基本建设投资也大幅减少，职业教育与培训以及学前教育与保育部门尤其脆弱。公共经费的削减对于教育机构、教育质量产生了严重影响：教学与辅助人员被削减，班级规模变得更大，基建项目延期及教育设施维护减少等。
l 私人收入
金融和经济危机对于教育机构私人收入来源的影响尤其在高等教育非常显著，媒体曝光率也更高。当前，美国高等教育机构已面临捐赠收入、养老金和其他收入来源的锐减。许多国家的高等教育机构通过提高学费应对预算的缩减。由私人机构支持的学生贷款体制受到严重影响。同时危机也对高负债的第一代毕业生带来严重打击，他们毕业后走向年轻人失业率攀升的劳动力市场，缺乏还款能力，从而殃及贷款机构的未来财务偿付能力，造成恶性循环。
l 学生
危机带来的最明显后果就是劳动力市场不景气。年轻人高失业率迫使他们留在教育系统或再进入教育系统，但是毕业后的前景却很糟糕，找不到工作。据预测，就业形势好转需要相当长的时期。即使教育的机会成本比较低，更好的学历资格证书也预示着未来的竞争优势更高，但年轻人长期失业将降低他们的抱负水平及对社会制度的信任感。
l 教职员
对于在教育领域工作的人而言，最看得见和直接的后果就是面临失业的危险，此外还有工资下降和工作条件恶化等。但是，危机也有积极的影响。如，过去一些国家一直面临师资短缺，教师培训申请者数量和质量都在下降，而现在许多国家注册教师培训学院学生数大幅增加。
（二）政策回应
现在，各国政府已经从不同方面做出政策回应以减轻金融、经济和社会危机对教育系统的影响。有的政策可能方向完全相反，但彼此并不排斥。
l 将教育投资纳入经济刺激计划的一部分
在很大程度上，教育部门正受益于包含在各国制定的经济刺激一揽子计划中的各种举措：大规模基础建设投资，其中包括教育基础建设、增加技能开发、研究及创新投资等。
l 将削减教育预算作为财政紧缩的一部分
随着财政紧缩以降低公共债务水平，各国未来将进一步削减教育预算。大多数国家的教育经费削减指向对于教育核心功能的影响小的部分（如基建）。但是，在有些国家，直接影响核心功能的教育预算削减无法避免，这将对学校、教师及教育质量带来影响。
l 实施人力资本投资政策，为后危机时代做准备
为了为后危机经济做准备，一些国家在危机时期已经实施了一些人力资本投资的政策。这些投资大多数针对教育系统中“以创新为核心”的部分。在高等教育领域，一些国家正制定特殊政策抓住全球危机带来的机会，如吸引在其他国家工作的研究人员回到祖国，增强大学对于国际学生的吸引力等等。
l 提高教育效率、创新水平及教育公平
在一些国家，危机和艰难的预算困境正被视为重新审视教育系统的效率及生产力、如何实现教育创新及有效解决教育公平等基本问题的机会。在相同投资水平下，提高教育系统的内部效率可以提高教育产出。创新，包括技术的应用，也被认为是推动教育模式朝着更有效的方向迈进的途径。另外，一些国家已经意识到预算削减将伤害那些最弱势的人，为此将制定相关政策提高学习机会和学习结果的公平。
（三）可供讨论的问题
经济衰退和财政紧缩如何影响教育与培训的模式及质量？各国都提出了什么特殊政策或计划来应对这些挑战并提高教育部门的效率？
教育部长们如何才能继续保持对于教育和培训的投资水平？
社会危机对于学生（尤其是最弱势的学生）的抱负水平、动机、学习态度会带来什么长期影响？
二、如何培养与新需求相匹配的技能
以前，人们最初所受的教育可以享用一生。而现在，教育和培训需要为学习者应对更加快速的变革做准备，需要为那些尚未被创造出来的工作岗位做准备，需要为使用那些还没有被发明的技术做准备。现有的劳动力市场需要具备良好沟通技能、非常规分析技能的人，要求个体在整个教育过程中培养问题解决技能和进行探究学习。但由于教育和培训系统缺乏有效途径来甄别、确认使用者和生产者之间沟通所需的技能，缺乏培养学生的师资和科学的教学法，因此在技能需求快速改变的时候，技能短缺通常不会有效地转变为相应的课程与学习的供给。
（一）面临的挑战
我们很难从过去的趋势中预测未来的技能需求。但是，在日益全球化和彼此连接的经济中，价值几乎不可能在部门内部和某个知识领域垂直创造出来，而是需要通过新的全球合作形式及创新的分配工具水平创造出来。为迎接这一挑战，各国需要拓宽教育途径；促进技能获得和学习机会公平；需要预测关键部门技能需求趋势和相应的劳动力需求演变；需要找到哪些是可持续的经济增长所需的关键技能；需要通过提高技能供给与需求的匹配度来有效配备技能人才；同时还需要制定更加有效和可持续的办法来资助终身学习。
那么，政府如何通过培育终身学习文化来将教育的关注点从培养“终身就业”转向“终身就业能力”的培养？教育和培训系统如何通过课程和教学方法的改进，以及承认个体的学习差异来降低辍学率？如何让学习者以他们希望的时间和方式来学习？如何通过教育和培训政策的实施来建立起政府、企业和社会投资者之间的联盟，使终身学习成为现实？
（二）政策回应
当前的教育改革需要关注两个方面：需要学什么？如何让这样的学习以高质量、个性化的方式传递给学习者？那么，OECD是否能够通过“技能框架”的制定帮助各国：（1）在整个供应链中充分利用和开发智力――从学校中的技能的获得，到劳动力市场和更广泛的社会中应用，再到将技能转变为更好的工作、更高的生产力，最终是更大的经济与社会产出；（2）从各国的比较与相互学习中设计适应各自政策背景的个性化政策；（3）建立各国之间的战略伙伴关系。
随着对技能需求的上升，各国不再简单依靠教育系统来对个体进行分类，而是需要提高全体国民的学习产出并充分发挥所有个体的潜力。那么，OECD是否应该在以下几个方面扮演“探路者”的角色：（1）找到学习和技能提供的新途径；（2）在“学习科学”和“技能培养”方面进行理论突破；（3）支持政策创新。
此外，各国还可以在OECD的整体框架下，通过合作来识别、鉴定并评估新的关键技能，然后将他们转化为课程设计。各国还可以通过基于OECD框架的合作在向多元化评估体系迈进的过程中走在前列。
另外，随着个体学习地点和使用技能的地点之间界限模糊，各国政府需要在学习者、提供者、政府、企业、社会投资者和创新者之间建立新的关系、网络和联盟。他们的结盟能够调动所有资源和积极性，使所有人的终身学习变成现实。
最后，技能需求上升也意味着所有利益相关者必须准备好为学习者调动更多的时间和经费。终身学习需要新的经费模式让投资于学习变得更加容易。
（三）可供讨论的问题
l 政府如何预测技能需求？
l 政府如何建立有效途径来促进使用技能的机构和培养技能的机构之间对于新技能需求的沟通？
l 培养技能的机构如何将需求转化为有效的学习组织方式和科学的教学方法？
l 政府已经实施或考虑实施什么样的教育与培训政策来确保学习提供的质量、效率和学习机会的公平？
l 政府如何与企业和社会投资者建立更强联盟来促进技能培养？
l OECD如何通过“国际技能战略”来对各国的政策制定发挥最大效果？
l OECD如何为各国的技能战略提供支持？
三、如何培养胜任21世纪教学的高效率教师
作为教育前沿的专业人士，人们对教师和学校管理者的要求及预期越来越高：人们期望他们培养学生具备在21世纪成功的能力和社会公民应有的价值观，期望他们能够照顾学生的个性差异，能够从容应对日益多元化的课堂，等等。为达到这些要求和预期，教师和学校管理者必须成为高效率的人。
而只有学生成为高效率的学习者，教师才能被认为是高效率的。高效率学习环境的特征是将学生置于核心，教师能够激发学生的兴趣，有积极的评估策略来支持学习，同时强调“形成性反馈”。但是，当前的许多课堂、学校实践与21世纪理想的高效率学习环境存在巨大差距。
（一）面临的挑战
“学习科学”领域的重要发现向教师和学校领导提出了更高要求。
“学习科学”领域的相关研究发现，要缩小理想的学习环境与当前实践之间的巨大差距，政府就必须制定相关政策，提升教师和学校领导的能力，如：
l 明确21世纪高效率教师和学校领导需要哪些关键能力？
l 改革初任教师教育课程，以确保教师全面理解认知、动机、教学和学习，并把这种理解应用实践；
l 开发优秀的就职课程，支持新教师向承担全部教学责任过渡；
l 加强教师及领导专业发展，同时配合经过良好设计的教师评估策略，以支持创新学习环境的建立；
l 合适的资源以支持教师和学生探究学习；
l 相关政策必须带来教师工作方式的改革。
同时，“学习科学”的相关研究也发现，教师和学校领导在构建家庭与社区之间的联系中发挥着关键作用，这是高效率学习非常重要的一部分。那么，政策制定者面临的挑战就是如何让上述有关创新学习环境的研究发现转化为每个课堂和学校的现实，让教师作为重要的学习专家能够胜任引领的角色。
教师如何看待自己和他们面临的挑战。
理解教师如何看待自己和他们面临的挑战对于设计相关政策来支持教学非常关键。OCED的最新分析报告――《创造有效的教学与学习环境》中呈现了一些重要发现：
l 近90%的教师参与过某种形式的专业发展，尽管国家内部及国家之间存在明显差距，但每月花在专业发展上面的时间少于一天；一半教师认为他们需要更多的专业发展；教师提出在大多数时间，由于教学时间冲突无法参与专业发展；
l 教师提出的专业发展需求包括：如何教有特殊学习需求的学生，如何提高ICT教学技能，如何维持课堂纪律及应对学生的课堂破坏行为，如何提升学科知识，如何开展学生咨询服务，如何对学生进行评估，如何在跨文化环境中教学等等；
l 评价和反馈对于教师和他们的工作有积极的影响，教师认为可以提高工作满意度并促进专业发展。但是有13%的教师从来没有接受过来自校长、学校管理者或其他教师、外部评估者的任何评价或反馈；
l 教师普遍认同当代的建构主义教学理论，但在教学实践中，教师却倾向于采纳结构化的课程，因此，他们并没有将持有的教学理念应用于实践；
l 可以通过扩大教师合作，培育积极向上的学校环境来提高教师效率，帮助教师提高课堂管理技巧和对于工作的积极态度也非常重要。
（二）政策回应
对于许多国家而言，要培养教师成为面向21世纪的高效率教师，必须对初任教师教育课程进行彻底审视，重新设计并加大对于教师专业发展的投入，需要对教师工作的每个方面提供有效且持续不断的支持与反馈，还需要营造支持创新的教育环境。另外，如果教学被视为地位低下的职业，教育行业就不能吸引和留住拔尖的候选者，那么所有上述创造创新学习环境的努力都将被削弱。因此各国还需要寻找新方法来挑选教师和学校管理者，并对那些能够回应21世纪挑战，能够在课堂和学校中实现高效学习产出的人加以甄别并奖励。
此外，教师教育、专业发展和支持需要在一个关注学校、教师和学校管理者的整体政策框架下进行设计。同时，利益相关者（教师、学校领导和教师教育者）对政策设计过程的积极参与和支持对于政策的实施，对于教学理念转化为真正的课堂实践非常关键。
（三）供讨论的问题
l 各国如何改进政策设计以提高教师和学校管理者的效率？
l 各国如何吸引更多更优秀的候选者从事教学工作？
l 各国用什么工具来测量课堂教与学的效率？
四、如何提高教育的社会收益
教育是财富增加和社会进步的关键驱动器。来自OECD“学习的社会产出”项目的研究表明，教育对于人们生活的许多方面有非常重要的积极影响。相关研究也证明，教育与社会进步的一些关键指标有很强的正相关，如教育能够提高公民的健康状态，提高公民的社会参与度，降低犯罪率。现在的关键问题是如何提高教育的社会收益。
（一）面临的挑战
对于教育和培训如何增强一国的人力资本，以及人力资本对经济增长和社会福利的贡献已经有很多研究。近几十年来，人们开始关注教育的一些非经济贡献，如增加健康、提高社会凝聚力等。人们创造了“社会资本”一词来指道德、价值观和能够促进社会内部间的合作与相互信任的网络。“人力资本”和“社会资本”之间存在很强的联系和相互作用，它们都是社会进步的主要驱动器，在人的一生中通过各种学习活动形成。教育则是“人力资本”和“社会资本”的“制造者”。
教育通过提高人们的知识、基本能力和社会技能，改变人们应对风险的态度，增强适应力和自我效能，帮助个体做出理性决策。教育的产出远远超过课程目标中界定的一些直接产出，通过教育获得的知识、技能、道德和习惯在生活中其他方面都有外溢影响。当代社会，教育是提高社会产出、促进社会进步的最有力途径，那么，带来的相关的政治问题是，既然教育对于社会进步有如此重要的影响，那么如何利用政策杠杆来增强教育的积极影响呢？
（二）政策回应
对于如何提高教育的社会收益，政策制定者有大量的政策选择。投资于这些政策能够带来巨大的回报，例如，增进公民健康，提高社会凝聚力，增强民主等。
l 加大关键技能培养的投入
有证据显示：投资于基本的阅读及一些高级认知技能有助于增进健康（如避免肥胖、增强心理健康和减少酗酒行为）并促进民主，提高公民社会参与程度（公民参与、政治兴趣和信任）。另外，个体的一些非认知方面的品质，如自我管理和社交技能，能够提高公民参与度及健康习惯的改进。
l 改革课程及改善学校环境
相关研究显示：减少课程中的抽象教学，组织更加吸引人的活动非常重要。例如，情境学习有助于促进积极的公民责任的培养，课外体育活动也有助于改进生活方式。学校及课堂环境也很关键。学校应通过更加开放的课堂氛围，为学生提供参与的机会，促进民主的学校环境及行为模式的营造。学校还可以通过改进校餐及自动售卖机中食品的选择来创造健康饮食的行为模式。
l 关注贫困人群
关注儿童，尤其是学前教育阶段；关注贫困儿童的关键技能培养；关注贫困的成年人；提高成人的基本读写能力。
l 确保各教育阶段的动态呼应
为了保持对社会产出的可持续影响，个体学习者学习过程的每个阶段都应该彼此联系。早期干预只有与后来的学习环境同步才能产生高的长期回报。
l 确保教育内部及与其他部门的相互贯通
尽管提高学校环境的质量对于促进儿童健康的生活方式和积极的社会参与非常关键，但环境必须与学校中的活动一致才会有效。另外，家庭和社区在确保教育和培训的高社会收益方面也非常重要。例如，学校的公民课程只有在学生有充足机会参与社区自愿活动时才会有效果。
l 培育高质量的技能培养的社会氛围
在完成正规教育之后，学习及获得的能力应该在社会生活中获得奖励。人们的能力和创造性如果能够获得一家高质量的学习机构或者一个好的工作环境的奖励，他们就会更加乐意继续学习。
l 促进政策内在一致性
OECD《学习的社会产出》项目的研究发现，各部门、各教育阶段政策的一致性能够提高教育投资的效率、有效性和可持续性，从而增进公民健康，提高公民参与程度并增进信任。各国应该促进不同领域的政策一致性方面，如教育、健康和社会政策的一致性。
（三）供讨论的问题
l 在制定教育预算的关键决策时，政策制定者是否考虑了教育的广泛的社会收益，如增加健康、促进民主与社会参与等？
l 如何设计教育政策来增进与健康、民主与社会参与相关的非认知技能、价值观、道德与态度的培养?
l 如何促进不同部门之间政策的一致性？如，教育政策如何与健康政策更好协调一致？
北京教科院信息中心 唐科莉
资料来源：OECD网站
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