潜在危机：武装冲突与教育
――《2011年全民教育全球监测报告》摘要
编者按：日前，教科文组织发布了《
2011年全民教育全球监测报告》（以下简称“《报告》”），其主题为“潜在危机：武装冲突与教育”。该报告分为两部分，第一部分介绍世界各地的教育现状，包括进展、挫折以及如何加快发展步伐的各种政策干预措施。第二部分侧重于阻碍实现全民教育目标的一个最大障碍:世界最贫困国家的武装冲突。报告详细分析了加大这一障碍的种种政策失误并提出了消除这一障碍的改革议程。
一、全球在实现2015年目标方面所取得的进展
幼儿福利有了改善，比如5岁以下儿童的死亡率从1990年的1250万下降到2008年的880万；
从1999年到2008年，新增小学入学儿童5200万人。在南非和西亚，失学儿童的人数减少了一半。在撒哈拉以南非洲，尽管小学学龄儿童的人数大幅增加，入学率却上升了三分之一；
在十年前性别失衡最为严重的地区，小学入学儿童的性别平衡有了很大改善。尽管取得了这些积极的进展，但是在2000年确定的全民教育目标和我们已经取得的有限进展之间还有很大的差距。
二、全球在实现2015年目标方面所面临的问题
l 饥饿阻碍进展
在发展中国家，1.95亿5岁以下的儿童，每三个儿童中就有一个由于营养不足而对他们的认知发展以及今后的长期教育造成了不可弥补的损害。
l 失学儿童人数下降缓慢
2008年失学儿童的人数为6700万，但普及入学率的进展慢了下来。如果目前的趋势继续下去，到2015年失学儿童的人数将超过目前的人数。
l 一些地区小学生辍学严重
许多儿童未完成小学阶段的学习就辍学了。仅撒哈拉以南非洲一地，每年就有1000万小学辍学儿童。
l 成年人扫盲任务严峻
世界成年人中约17%，即7.96亿人仍然缺乏基本的读写技能。其中三分之二是妇女。
l 性别不平衡问题阻碍教育进步
如果世界各国能在2008年都实现了小学阶段的性别平衡，那么入学的女孩就会增加360万人。
l 贫困家庭受教育机会严重受限
在巴基斯坦，最贫困家庭7岁到16岁的儿童中，差不多有一半的人失学，而富裕家庭仅有5%的同年龄失学儿童。
l 性别弱势导致生命的丧失
如果撒哈拉以南非洲的儿童死亡率能够下降到生育妇女受过一些中等教育地区儿童死亡率的水平，那么儿童死亡人数就能减少180万人。受过中等教育的妇女了解预防母婴艾滋病毒传染措施的可能性要大的多。据估计，2009年因母婴传染而导致与艾滋病毒相关的疾病夺走了26万人的生命。
l 许多国家教育质量依然很差
在许多国家，成百万小学毕业生的读写算技能远远低于预期的水平。
l 初等教育师资短缺
为普及初等教育，到2015年还需增加190万名教师，其中一半以上是在撒哈拉以南非洲。
三、全民教育经费情况与筹资五项建议
（一）全民教育经费情况
虽然自1999年以来，低收入国家用在教育上的国民收入比重从2.9%增加到3.8%，但有些国家和地区依然存在忽视教育的现象。中亚、南亚和西亚在教育方面的投入最少；
随着国家收入的增加以及更加致力于教育，低收入国家可以将全民教育的经费从每年120亿美元增加到每年190亿美元，增加额大约相当于国民生产总值的0.7%；
金融危机给教育预算带来了沉重打击。本报告对18个低收入国家进行了调查，其中7个国家在2009年削减了教育经费。这些国家的失学儿童达370万人；
总体而言，自2002年以来，向基础教育提供的援助额翻了一番，达47亿美元，支持了加快全民教育进展的相关政策。然而，目前的援助水平还远远不够，每年仍需要160亿美元才能弥补低收入国家的外部资金缺口；
捐助方没有兑现其在2005年作出的增加援助的承诺。据经合组织估计，全球每年援助资金的缺口达200亿美元；
目前的援助趋势是需要关注的问题。自2007年以来，基础教育的发展援助已经停止增长。2008年，撒哈拉以南非洲的基础教育援助资金下降了，相当于对每个小学学龄儿童的援助下降了约6%；
主要捐助方继续将其援助预算向较高层次的教育倾斜。如果所有捐助方都能至少将其教育援助资金的一半投向基础教育，那么每年就能新增援助资金17亿美元。
l 重新评估金融危机下的筹资要求
制定实现全民教育目标的计划应以详细的国家概算为基础。国际货币基金组织和世界银行应当与各国政府和联合国机构通力合作，评估现有支出计划与全民教育和千年发展目标筹资要求之间的差距，还应认真评估这些筹资要求与财政调整计划之间是否一致。
l 履行2005年的承诺
捐助国政府应当立即着手履行其在2005年做出的承诺，并为至2015年的这段时间做出新的捐助承诺。在2011年前半期，所有捐助方都应提交滚动式指标时间表，说明他们将如何弥补出现的任何差额，包括支付撒哈拉以南非洲160亿美元的缺口。
l 将基础教育列为最优先事项
如果所有捐助方至少将其援助的一半用于基础教育，当前平均值为41%，每年就能调动17亿美元的资金。
l 启动全球筹资倡议“国际教育融资机制”
在国际免疫融资机制下，捐助国政府通过出售债券、将收入用于拯救生命的前期支出以及偿付较长时期的利息来调动资源。把这种模式扩大到教育领域既简单，也势在必行：不能让儿童等待接种疫苗，同样也不能让儿童等待接受教育。捐助国政府应当通过国际教育融资机制的债券发行，在2011年至2015年期间每年筹集到约30亿至40亿美元的资金，并通过改革后的快车道行动发放部分筹资收益。
l 调动创新资金
全民教育倡导者应当与广大支持者协力同心，开展全球对金融机构的征税行动，应当确保教育被纳入税收分配计划，以此作为广泛的千年发展目标筹资战略的一部分。鉴于筹资缺口的规模，有必要提出其他重视教育问题的创新筹资建议。《报告》提出在欧盟各国向手机用户征收0.5%的税款。通过这种征税，估计每年可调动8.94亿美元的资金。
四、武装冲突是阻碍实现全民教育目标的一个最大障碍
受武装冲突影响的国家距离实现全民教育的目标最为遥远，然而他们所面临的教育挑战却很少被报道。受冲突影响国家中潜在的教育危机是需要国际社会加以应对的全球性挑战。武装冲突不仅有损于振兴经济发展、减少贫困和实现千年发展目标，同时也加深了不平等现象、绝望和怨愤，使这些国家深陷暴力的怪圈之中。此次报告对“武装冲突”这一潜在危机的规模进行了详实统计，并提出了改革建议。
（一）武装冲突对教育的影响
在2008年之前的十年中，35个国家经历了武装冲突，其中30个是低收入或中低收入国家。低收入国家的暴力冲突平均持续12年之久；
在受冲突影响的贫困国家中，2800万小学学龄儿童失学，占全球总数的42%；
受冲突影响的贫困国家中的儿童在5岁前死去的可能性比其他贫困国家的儿童大一倍；
受冲突影响的贫困国家中青年识字率为79%，其他贫困国家此比率为93%。卷入武装冲突的国家和非国家方越来越多地将平民和民用基础设施作为目标。参与冲突的人员普遍将学校和在校儿童视为理所当然的目标，明显违反了国际法；
由于武装冲突的缘故，有超过4300万人流离失所，而实际数字很可能要高得多；
难民和境内流离失所的人口在接受教育方面面临着巨大的障碍。2008年在联合国难民事务高级专员办事处难民营的小学学龄难民儿童中仅有69%的儿童上了小学。
（二）武装冲突影响国家的教育开支
l 武装冲突使公共经费中的教育开支转向军费开支
21个发展中国家的军费开支超过了初等教育的支出；如果削减军费10%，就能增加950万名入学儿童。
l 军费开支也侵吞了援助资金
如果富裕国家仅将6天的军事开支转移到基础教育的发展援助上，就可以弥补实现全民教育目标所需的160亿美元的外部筹资缺口。
l 人道主义援助中教育仅占2%
在为人道主义呼吁提供资金的比例方面，没有任何一个其他部门少于教育部门：教育援助申请中仅有38%得到满足，大约是所有部门平均满足率的一半左右。
（三）改革议程
l 制止冲突对人权的侵犯
各国政府应当与联合国一起努力，加强对教育领域违反人权问题的监测并提出报告，支持与违反人权作斗争的国家计划，有针对性地制裁那些反复作恶的罪犯。应当建立一个针对强奸和性暴力问题的国际委员会，由国际刑事法庭直接参与评估受到起诉的案件。教科文组织将在监测和报告攻击教育系统的行为方面发挥牵头作用。
l 完善人道主义援助系统
迫切需要改变目前的人道主义观点倾向，承认在与冲突相关的紧急状况下教育可以发挥的关键作用。向人道主义联合基金提供的资金应当从7.3亿美元增加到20亿美元，以弥补教育经费的缺口。应当加强受冲突影响地区的教育需求评估系统建设。应当改革难民的管理工作，改进接受教育的问题。各国政府还应当更好地解决境内流离失所人员的受教育权问题。
l 扩大各方联合供资规模
捐助者应当不再人为地割裂人道主义援助和长期援助。应当通过国家联合基金来分配更多的发展援助资金。捐助者应通过全民教育快速道行动（FTI）机制，制定更加有效的多边资金安排方式。每年向FTI提供的经费应该增加到60亿美元，并引入更加灵活的规则，以便向受冲突影响的国家提供支持。
l 通过教育促进和平建设
为发挥教育促进和平的潜力，各国政府和捐助者应当优先发展全纳教育系统，借助对战争长期创伤影响进行的评估所提供的材料，来制定语言、课程设置和非集中化方面的政策。学校首先应当是传授最为关键技能的地方：宽容、相互尊重、以及与他人和平相处的能力。应当通过联合国和平建设基金向教育提供5亿至10亿美元的资金，而教科文组织和儿童基金会应当在将教育纳入更为广泛的和平战略方面发挥更加关键的作用。
北京教科院信息中心 周红霞
资料来源：联合国教科文组织网站
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