支持增长与就业

――欧洲高等教育改革新战略

目前，欧盟约有4000所高等教育机构，学生人数超过1900万。近年来，欧洲高等学校的数量和类型、学生人数都大幅增加，但教育经费、管理结构和课程设置未能同步跟进。欧洲的高等教育未能提供足够多的合格人才，未能有力地促进就业和经济增长。但欧洲的竞争对手，特别是正在迅速增加高等教育投入的新兴经济体正在赶超欧洲。

欧盟教育文化青年委员瓦西利乌指出，高等教育是经济增长的强大驱动力，并能够使人们过上更好的生活、拥有更多的机会，它也是防止失业的最好保险。因此，欧盟需要不断深化高等教育改革，让欧洲的青年具备必需的知识和技能，拥有较强的就业能力和较好的个人发展前景。

2011年9月20日，欧盟委员会向欧洲理事会、欧洲议会、欧洲经社委员会和地区委员会提交了题为《支持增长与就业――欧洲高等教育体系现代化议程》的政策文件。这份政策文件被视为欧洲高等教育改革的新战略，新战略紧紧围绕“欧洲2020战略”确定的经济增长和就业目标，确定了欧洲高等教育改革的总目标、六大优先领域，并提出了六点具体改革建议。

 

一、欧洲高等教育改革新战略提出的背景

“欧洲2020战略”是欧洲面向2020的旗舰计划，这项综合的、一揽子未来发展指导纲要将知识置于欧洲实现智慧增长、可持续增长、包容性增长的核心。欧盟委员会2014-2020财政预算框架将全力支持“欧洲2020战略”的实施，其中对于教育、研究和创新的投入有显著增长。欧盟认为，教育特别是高等教育与研究和创新的紧密联系在促进个人发展和社会进步、为欧盟提供高素质人力资源、促进增长和创造就业方面发挥着至关重要的作用。

经济危机给欧洲的经济增长和就业市场带来了严峻挑战，高等教育仍然不失为一种合理的、可靠的、有效的选择。但是，欧洲的高等教育机构并未发挥自身在推动社会进步和经济发展方面的潜能，欧洲在全球的知识人才竞争中失去了领先地位，而一些新兴经济体正快速增加高等教育投入赶超上来。到2020年，欧盟35%的工作岗位都需要获得高级资格证书的人来担任，而现在只有26%的劳动人口拥有高等教育文凭。欧盟的研究人员占劳动人口的比例（6%）也落后于美国的9%和日本的11%。越来越多的公、私雇主和研究部门发现很难找到自己需要的人才，人才培养与人才需求的脱节越来越严重。

与此同时，欧洲的高等教育机构太过频繁地在众多领域参加比赛和竞争，但全盘来看，几乎没有胜出者。在现今流行的全球大学排行榜上，欧洲大学挤入世界一流的很少。比如最新的世界大学学术排行中，欧洲4000所高等教育机构只有200所进入500强，而进入排名前20位的只有3所。欧洲的高等教育在过去几年中没有取得实质性的进步。欧洲需要高等教育机构多样化发展，而且要按照各自的使命和优先战略不断追求卓越，而不是按照优秀的范本单一发展。欧盟认为，高等教育改革势在必行且迫在眉睫。

 

二、社会维度：欧洲高等教育改革的出发点

社会维度主要是指欧洲高等教育区建设必须以社会公平为出发点,以加强社会融合、社会和谐为归宿。也就是说，高等教育政策和行动必须从社会公正角度出发，以提高社会凝聚力为目标，通过保证公平的机会使欧洲高等教育区内的绝大部分青年，尤其是来自较低社会文化背景的学生，能够完成其潜力所能达到的最高程度的学业水平，实现他们的社会提升，获得社会性发展。

（一）“社会维度”的内涵在不断丰富

社会维度这一概念是随着欧洲高等教育区建设的逐步深入而提出的，其内涵也在实践中不断丰富。

l        在《布拉格公报》中首次提出

2001年《布拉格公报》中首次正式提出“社会维度”一词，该词主要是针对学生流动和终身教育等特定问题，作为一个一般意义上的概念而提出，同时,作为社会维度的呼应与印证，《布拉格公报》指出“高等教育应当被看做一种公共利益，在现在和将来都负有公共责任”。

l        在《柏林公报》中成为重要议题

2003年的《柏林公报》中，强调与突出了社会维度的概念及地位，重申了高等教育应作为公共利益和大众责任而存在，强调必须在提高欧洲高等教育竞争力和提高欧洲高等教育区社会特性之间取得平衡，认为欧洲高等教育区建设的目标是在整个欧洲及各个国家内加强社会凝聚力，减少社会和性别不平等。

l        在《卑尔根宣言》中被确立为行动路线

在2005年《卑尔根宣言》中，对社会维度进行了专门的阐述：“博洛尼亚进程的社会维度是欧洲高等教育区的构成要素，也是增强欧洲高等教育区吸引力和竞争力的一个必要条件。因此，我们重新确定我们的责任是为所有人提供平等地享有高质量的高等教育的机会，强调有必要为学生提供适当的条件，以便他们可以不因自己的社会和经济背景无障碍地完成学业。社会维度包括政府所采取的帮助学生的措施，尤其是对社会弱势群体，在资金和经济方面为他们提供指导帮助和咨询服务，以扩大高等教育机会。”这是博洛尼亚进程的官方文件对社会维度的全面表述。

（二）高等教育的广泛参与是“社会维度”面临的主要挑战

2011年9月16日，欧盟委员会发布题为《欧洲高等教育现代化2011――经费和社会维度》研究报告，该报告主要从社会维度出发，对欧洲31个国家的（27个欧盟成员国以及冰岛、列支敦士登、挪威、土耳其）的高等教育政策、高等教育现代化进程、经费和学生资助政策进行了详细论述。

报告呼吁欧洲各国要使高等教育体系迎接飞速发展的社会带来的挑战，尤其需要扩大高等教育机会，提高高等教育参与度，让更多的人从高等教育受益。欧洲各国领导人认可的“欧洲2020战略”提出的目标是，到2020年，欧洲30-34岁人口拥有高等教育文凭的比例要从2010年的33.6%提高到40%。

报告指出，实现高等教育的广泛参与是社会维度面临的主要挑战。过去十年，欧洲高等教育发展最明显的趋势之一就是不断扩张，学生人数平均增长了25%。这个高等教育大众化的过程在全球来看是普遍现象，与人类社会向知识社会转变有关，在高等教育扩张的同时也为欧洲带来了新的挑战。虽然高等学校的学生人数不断增长，但是并不意味着高等教育的社会包容性越来越大。

欧洲的高等教育部长们在2007年发表的《伦敦公报》中强调说：“参与并完成高等教育的不同阶层的全体学生应该反映出人口的多样性。不管学生的社会经济背景如何，他们应该都可以无障碍地完成学业。”在欧洲的共同声明中，几乎所有国家都宣告说，扩大高等教育机会和提高参与度是高等教育的主要政策目标。然而事实上，提高参与度只是高等教育发展的众多目标之一。

欧洲国家提高高等教育参与度的政策有明显区别，主要途径有两种：第一种是目标人群途径，是指侧重提高部分群体（少数弱势群体）的高等教育参与度；第二种是综合人群途径，是指有些国家倾向于提高全体人群的高等教育参与度，同时希望借此提高少数弱势群体的参与度。第三种就是上述两种途径的结合。

（三）经费制度对高等教育的广泛参与支撑不足

《欧洲高等教育现代化2011――经费和社会维度》报告认为，高等教育经费制度在促进高等教育广泛参与目标的实现过程中没有发挥应有的作用。现在普遍的做法是依据传统的诸如教师人数和学生人数来进行拨款，或者关注其他的政策目标，比如科研质量的提升。而用于提高高等教育参与度的经费常常成为细枝末节。

2010年，欧盟委员会曾发表了一份题为《欧洲高等教育改革进展：经费改革》的研究报告。这份研究报告是“欧洲高等教育现代化议程”的重要组成部分，报告对1995年至2008年间的欧洲33个国家的高等教育经费改革进展情况进行了整体研究和国别分析研究，就如何深化未来经费改革提出了建议。

《欧洲高等教育改革进展：经费改革》报告认为，经费的额度、组成及开源方法与高等教育系统运作状况密切相关，因此这是经费改革的基础。该报告提出了未来欧洲高等教育经费改革的七大建议：提倡国家和个人分担教育费用；建立学生资助体系；更多地使用竞争性拨款；扩大高等教育机构的自主权；基于本国国情制定政策；选择有限的改革目标；建立欧洲高等教育监测体系。报告指出，高等教育经费政策的制定需要明确的关键问题是在学费和学生资助两者间寻找平衡，以及如何有效分配资源。

 

三、欧洲高等教育改革新战略核心：促进增长和提高就业

2011年9月20日，欧盟委员会向欧洲理事会、欧洲议会、欧洲经社委员会和地区委员会提交了题为《支持增长与就业――欧洲高等教育体系现代化议程》的政策文件。这份政策文件被视为欧洲高等教育改革的新战略。

新战略确定的总目标是增加高校毕业生人数，提高教学质量，最大限度发挥高等教育提振欧洲经济、摆脱当前危机的作用，建设适应未来竞争力、开放活跃和卓越领先的现代化高等教育体系。

新战略紧紧围绕“欧洲2020战略”确定的经济增长和就业目标，确定了高等教育改革的六大优先领域：

l      吸引社会各阶层广泛关注、参与和投入高等教育，增加大学毕业生人数，降低辍学率。

l      提高高等教育质量和人才培养的针对性，使课程满足个人、劳动力市场和就业需要，努力培养适合发挥个人潜力、满足劳动就业市场和适应未来发展趋势的高素质人才。

l      扩大教育开放，鼓励国际合作与人才流动，促进教师、学生跨国界跨专业相互交流，为师生提供开阔眼界、提高素质的良机，有利于保持高等教育的优化优质。

l      培养更多的研究人员和工程师，既要维持欧盟高增加值和高素质就业的需求，也要满足全球化经济和未来工业的需求，为未来的产业发展抢占先机。

l      加强教育、科研和产业的“知识三角”联系，完善产学研相结合的研发创新机制，有利于高等教育体系达到追求卓越和创新的目标。

l      改革高校管理结构，确保资金有效投入。从提高高等教育的效率出发，继续赋予大学自主管理更大的权限，对能够满足劳动力市场需求的优质高等教育进行重点投入。

针对上述优先领域，欧盟委员会从政策法规、管理体制、财政投入等方面向成员国提出了六点具体改革建议：

l      2013年出台欧盟自己的大学排名体系，让欧洲大学排名成为进一步深化高等教育体系改革和提升高等教育业绩的重要指标。

l        实施“伊拉斯谟”硕士贷款计划，制定灵活的留学贷款及优惠保证金机制，2014年启动欧洲助学贷款担保基金，增加学生出国留学机会。

l      制定和规范学历学位互认标准、大学培训和实习规定，帮助学生获得相关工作经验，协助他们进入较好的实习单位。

l        通过巴诺拉马计划的实施，培养学生获得未来劳动力市场和就业所需的技能。

l        建立和完善欧盟统一的大学国际化战略，修订外国教师和留学生签证及自由流动法规。

l      欧盟拟在“2014-2020年财政预算框架”下，通过三个筹资渠道加大教育投入：一是“教育欧洲”计划，即教育、培训和青年专项计划。二是“研究创新框架计划”，该计划将包括所有与研究和创新相关的基金。三是通过政策相互融合增加投入，比如“欧洲区域发展基金”用于高等教育基础设施建设和数字化建设；“欧洲社会基金”用于提高高等教育的社会参与和劳动力市场匹配度，特别是对弱势群体家庭子女予以经济支持。

欧洲学术界对于欧盟委员会的高等教育改革方向表示欢迎，但同时表示，高等教育仍须坚守传统的目标。欧洲大学协会的秘书长威尔森声称，他们对于欧洲高等教育现代化的进程表示欢迎，高等教育现代化进程对于大学的发展产生了重大影响。威尔森说，欧洲大学协会支持欧盟将重点放在就业能力与工作机会的增加，但是不能忽视高等教育现代化的几项核心议题。高等学校仍然相当关注教学和研究的重要性。威尔森还强调了大学的自主性及完成高等教育现代化所需要的资金投入。欧洲大学协会认为，高等教育若要进一步迈向现代化，大学必须肩负知识的发展、传播和普及的任务，并扮演带动创新的角色，而这些问题正好是目前欧洲各国需要共同面对的。

 

北京教科院信息中心  李震英

资料来源：《Modernisation of Higher Education in Europe 2011: Funding and the Social Dimension》报告、《Supporting growth and jobs――an agenda for the modernisation of Europe's higher education systems》政策文件及有关中文资料

责任编辑  商发明  邹敏