一、对高等教育的关注日益增长

高等教育在国家的议事日程上变得日益重要。众所周知，在知识驱动的经济时代，高等教育是经济竞争力的主要驱动力，从而使高质量的高等教育比以前显得更加重要。对于各国而言，非常迫切的任务是：加强更高层次的就业技能培养，维持具有全球竞争力的研究基础，提高知识对社会的贡献。

高等教育通过以下四个主要使命对社会和经济发展做出贡献：

l        人力资本的形成（主要通过教学实现）；

l        知识基地的构建（主要通过研究和知识开发实现）；

l        知识的传播和使用（主要通过知识使用者之间的互动实现）；

l        知识的保留（知识的代际保存与传递）。

高等教育的范围和重要性发生显著变化。在过去四十年，高等教育更多指发生在大学中的高等教育，主要是人文学科、科学和社会科学的教与学，培养的学生主要进入有限的职业领域，如医生、工程师和律师，以及培养从事高深研究的学者。而现在，高等教育越来越多样化，并把一些新的机构纳入其中，如理工学院、大学中的二级学院或技术学院。就其原因，主要有四个：为了形成高等教育与外部世界更加密切的联系，包括对劳动力市场需求的更加敏感；为了加强高等教育的社会和地域参与；为了提供更加实用、较少理论的、高水平的就业准备；为了适应毕业生多样化的学历需求和对将来的预期。

随着高等教育参与的扩大，与过去相比，高等教育机构承担了更大范围就业准备责任。由于许多职业知识基础扩大，同时个体期望值提高，不仅医生、工程师和律师，而且护士、会计、电脑程序员、教师、药剂师、语言治疗师和企业管理人员都需要从高等教育机构取得最初的职业资格。此外，高等教育机构承担了除传统学历课程外更广泛的教学任务，如成人教育、休闲课程，为学生的大学学习做准备的高级中等课程，低学历层次的短期专业职业准备等。还有，高等教育机构普遍参与教学和研究，为企业和政府提供咨询服务，为国家和区域经济及社会发展做贡献等等。

高等教育的重大变革旨在鼓励高校对社会和经济需求做出积极回应，包括对高等教育目标的重新评价；由政府为高等教育未来发展设定新战略；高校保持更明确的社会责任感的同时有更大的发挥空间等。

二、各国高等教育发展的主要趋势

尽管不是所有国家都处于同一起跑线上，但一些主要趋势在各国高等教育发展中开始突显：

――高等教育体系的扩张

近十年来，高等教育扩张迅速。2004年，全球有1.32亿学生接受高等教育（1991年为6800万）。1991-2004平均每年增长5.1%。

――提供方式的多样化

高等教育的扩张伴随提供方式的多样化：新的高等教育机构类型出现，高校内教育提供的多样化，私人提供的高等教育增加，新的教学模式引入，等等。

――不同学生族群的融合

女性参与增加；成年学生参与增加，导致学生平均年龄上升；多数国家，大学生群体的社会经济背景、种族和教育背景日益多样化。

――新的经费配置

经费来源多样化；公共教育经费配置以绩效为本，强调竞争程序；许多国家扩大学生支持体系。

――对责任和绩效的日益关注

过去几十年，正规质量保证体系的建立是影响高等教育体系一个最重要的趋势。

――新的高校管理模式

高等教育变得日益国际化，日益强调高校、学者、学生和其他角色（如产业）的参与；国际合作研究加强。

三、各国高等教育面临的主要政策挑战

在高等教育管理中，作为公共利益捍卫者，教育当局的终极目标是确保公共

资源被高等教育机构有效为社会服务。这就要求高等教育机构保证高质量的教学，以满足学习者和市场的需求；研发能推动企业和社区的发展；对国际化和国际竞争力做出贡献。

    高等教育机构自身设定的目标是知识的传承，这与政府为高等教育设定的优先发展目标很可能产生矛盾，管理者的目标就是协调个体机构的优先发展目标与国家更广泛的社会和经济目标之间的关系。各国高等教育面临的主要政策挑战如下：

l      如何引导高等教育：明确表达国家对高等教育体系的期望；使高校发展与国家经济和社会的优先目标契合；建立一致的高等教育系统；寻找政府引导和高校自治之间更恰当的平衡；形成对外部期望做出积极回应的高校管理机制。

l      如何资助高等教育：确保高等教育财政长期、可持续发展；设计与高等教育体系目标一致的经费战略；有效利用公共经费。

l      如何提高高等教育质量：形成基于责任和提高的质量保证机制；创造质量透明的文化氛围；在多样化提供中保证质量。

l      如何保证高等教育公平：确保机会公平；设计不伤害机会公平的成本分担机制；提高弱势群体的参与。

l      如何发挥高等教育在研究和创新方面的作用：培养研究的杰出领域，强调研究对社会的贡献率；建立与其他研究机构、私人部门和企业的联系；提高高等教育创造知识的能力。

l      如何确保优质充足的师资：确保教师的充足提供；提高人力资源管理的灵活性；帮助教师处理新的需求。

l      如何加强与劳动力市场的联系：在高等教育政策形成中考虑劳动力市场和利益相关者；确保高校对毕业劳动力的敏感；提供灵活、基于工作的学习机会。

l      如何实现国际化：设计与国家需求一致的综合国际战略；确保跨境高等教育质量；提高高等教育国际的可比性。

四、各国高等教育的主要政策选择

为了迎接上述挑战，我们从管理、财政、质量保证、研究与创新、师资、与劳动力市场的联系以及国际化等众多层面提供了一些可供各国选择的政策建议。

（一）设定正确的路径引导高等教育

为高等教育形成一致的战略远景；建立合理的机制引导高等教育；确保高等教育体系与多样化的一致；加强系统内部的联系；提高高校与国家高等教育战略相结合的能力；加强高等教育政策的统一性。

（二）经费战略与国家优先目标相匹配

形成有利于高等教育体系对社会和经济做出贡献的经费战略；强调政府和学生之间的成本分担；公共高等教育项目资助与其对社会的贡献率挂钩；对高校的拨款基于教学，与投入和产出指标挂钩；提高成本效率；扩大综合的学生支持体系。

（三）保证和提高质量

设计与高等教育目标一致的质量保证框架；在系统内培育较强的质量文化氛围；更加强调内在的质量保证机制；随着系统的成熟，外部质量保证只发挥顾问作用；让质量保证过程与高等教育机构的特殊形象挂钩；避免质量保证组织结构分离。

（四）实现公平

评价公平问题涉及的范围和起因；加强中等和高等教育体系的统筹规划；对不利群体采取积极的倾斜政策；为加大参与，为学生接受高等教育提供激励，并为来自处境不利家庭的学生提供额外支持

（五）加强高等教育在研究和创新中的作用

提高高等教育知识传播的能力而不是强调其商业化；改进和扩大交流渠道，鼓励高校间合作；利用高等教育机构促进研发国际化；扩大研究评估中标准的使用；确保项目经费是受监控的，实施混合经费机制。

（六）师资：适应变革

在人力资源管理方面，给予高校充分自治权；协调学术自由与高校对社会做贡献的关系；提高年轻教师的准入条件；建立有利于教师工作的机制。

 

（七）加强与劳动力市场的联系

协调劳动力市场与教育政策关系；加强毕业生劳动力市场产出的数据收集与分析；加强中等和高等教育层次的就业服务；劳动力市场定位；在政策形成和高校管理中考虑劳动力市场和利益相关者

（八）在国家大背景下形成国际化战略

形成国际化的全国战略和综合政策框架；加强国家政策的协调；鼓励高等教育机构主动国际化；建立相应机构促进全国高等教育体系的形成；加强校园国际化。

（九）实施高等教育政策

建立包括利益相关者参与的独立委员会，提出高等教育改革方案；允许自下而上形成独立委员会的政策建议；通过反复的政策酝酿，以明确不同利益相关者的观点；如果缺乏公众对变革的支持，倾向于在综合考察的基础上，做微小变革。

五、各国面临的共同政策主题

尽管各国存在非常大的差异，而且发展历程也各不相同，但他们面临的政策主题却是相同的：

（一）形成高等教育的大远景

形成一个综合、一致的对高等教育未来的远景，以指导未来中长期政策的形成，并与国家社会与经济目标相协调。

理想的远景应该产生于国家对高等教育的战略回顾，战略目标陈述必须清晰。同时远景还需要有一个反馈、争论和意见统一过程。让政府、高校、学生、教师和科研团体、私人部门和民间团体共同参与，努力形成高等教育的中长期战略。

高等教育的成功也取决于其他领域的政策，如移民、科学和技术、劳动力市场政策。

（二）确保高等教育具备对国家和社会目标做出贡献的能力

必须与雇主、区域和劳动力市场形成很强的教育联系；加强产学合作以提高研究与创新能力；提高外部利益相关者对高等教育机构管理和质量保证的参与；保证外部资金在高等教育机构的经费预算中占相当份额；加快国际化。

（三）设计引导高等教育发展的合理机制

由于高等教育管理者责任很多，如对高等教育机构的直接管理、政策引导及业绩评估等，管理者需要对自身能力及管理机构做出变革。对管理人员的专长和现有技能进行评估有助于尽早发现潜在的能力欠缺，同时制定相应的职业发展和培训计划以跟上变革的步伐；合理的引导机制应该让高等教育机构承担责任，同时给予他们足够的自治。这样的机制如签订绩效协议或经费分配与绩效挂钩；政策信息向利益相关者及时发布等。

（四）形成有利于提高高等教育体系对社会和经济贡献率的经费战略

对高等教育的经费管理必须遵循的原则：支持政府和学生之间的成本分担；与社会利益最大相关的公共经费配置原则；综合的学生支持体系；经费分配标准需要明确，最好有一个透明的公式；给予高校的主要经费应该向教学倾斜，要奖励教与学中的杰出业绩，但绩效为本的经费机制应该认真实施，避免不良后果。

（五）强调质量与有意义

为了保证国家对质量的承诺，非常重要的一点是质量保证目标必须清晰，同时融入高等教育的发展战略之中。良好的质量保证体系应该确保：为每位学生提供优质、有意义的教育；整个系统有利于为社会和经济发展做出贡献；高等教育机构活动促进公平的入学机会和产出；有助于整个高等教育体系的整合及相互之间的协调。

（六）提高国家高等教育政策制定中对公平的关注

保证高等教育的公平，首先要评估公平问题的起因：是与家庭面临的收入限制相关，还是与不充分的学生支持有关，或是由于基础教育阶段不公平的机会造成，还是因为如对高等教育收益缺乏了解等其他阻碍。这就需要收集相关数据，形成合适的政策以减少不公平，包括高等教育学生群体的社会经济背景；不同家庭背景的高等教育完成率；学生的区域流动率；学生业余打工比例及学生生活的社会经济条件等。

解决公平问题，主要措施包括基础教育阶段的就业指导和咨询服务；中高等教育体系统筹规划；高等教育机会研究；提供多样化的高等教育以适应学习者的多样化及文化多样性；扩大远程学习和区域学习中心；对特殊人群的积极倾斜政策，鼓励高等教育结构扩大参与率，以及对处境不利群体的额外支持。

（七）摆正国家在国际上的位置

由于各国的经济政治实力、大小、地理位置、文化、高等教育质量和特色、语言在国际上承担的作用以及先前的国际化政策各异，各国的国际化背景差异很大。在这样的背景下，各国必须根据自身制定的高等教育目标，同时超越教育领域（如人力资源开发、研究与创新等），形成一个全国性的国际化战略或计划。很显然，这样的战略需要与各国家特有的环境相适应，需要充分利用自身的优势，明确存在的局限。

（八）成功实施政策

政策设计过程充分考虑面临的挑战，才能产生合理结果。理想政策需要多方面的政策诊断，吸收最好的实践，并受充分的研究成果支持。同时还具备内在一致性，以及与其他公共政策保持一致。同样重要的还有不同利益相关者之间的意见统一。

为了意见统一，所有相关者在更广泛的政策框架和战略范围审视高等教育政策非常重要。

成功政策实施的其他可能方法包括小范围的政策实验。

北京教科院教育信息中心  唐科莉

资料来源：经合组织网站

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